◎张崇文

我市产业扶持资金现状

从2005年开始，我市逐步从产业部门年度预算中调整部分资金作为产业扶持资金，分产业发展类和科技人才类两个大类，其中包含12个大项46个具体名目。扶持资金对推动我市产业强市发挥了重要支撑作用，但在实际操作中，也存在着不少薄弱环节。

一是“小而散”的问题比较严重。2018年度，全市产业扶持资金预算共4.3亿元，但扣除部分执法经费等，实际运用到产业和人才上的资金不到3.5亿元，不仅和深圳每年200多亿元的规模相比差距巨大，在苏南五市中资金总量最少，在全国范围内横向比较，和广西来宾市（3.26亿元）处于同一水平。少量的资金分配在9个部门管理，各产业部门制定、出台政策时，从各自利益和职能出发，没有进行统一部署，同一类资金不同的产业部门资助时存在重复交叉、标准参差、界限模糊的情况，有些子项目之间存在雷同重叠，导致重复奖补的现象时有发生。从县区级层面看，产业扶持资金的设置相互之间并无协调机制，定位缺乏差异性，影响市场资源的配置效率。带来直接后果是引起部分企业恃宠而骄，不少企业以外迁为筹码，要求更多资金政策扶持，在市内搞“迁徙”，各板块为争夺总部注册地和税源，对优质企业“一事一议”，增加了财政负担。

二是管理不够精细。资金名目过多过杂（无锡产业和人才专项资金一共只有7个名目），部分专项并不直接作用于产业和人才，“打擦边球”现象时有存在。在政策发布宣讲、受理、审批等环节存在各自为政现象，各产业部门分别建立不同的平台或者网站来发布产业政策，通过不同渠道进行政策宣讲，或在政务大厅分别设立窗口进行政策受理，有些部门受理资金政策的窗口还存在与其他业务窗口交叉，一些跨行业经营的企业，要在不同的政府网站、平台、协会中不断登录、查询、比较产业政策，并在不同的窗口递交各种材料。由于当前我市产业扶持资金非普惠制，很多资金政策的受理有效期非常短，稍不留意则会错过申请时机。在预算资金外，市金融办还掌握着一部分上市企业的奖励资金，采用“一事一议”奖补方法，“新三板”、A股上市奖励额度从100万元-300万元不等，在标准上和执行上较为粗放。

三是扶持作用有限。多数专项采取事前或事后“直补”模式，有限的资金 “撒胡椒面”，“摊薄”了扶持效果，不能有效集中力量支持主导产业、优势产业。不少企业反映，申请产业资金审批流程过长，又存在多头管理现象。以中小企业培育发展专项为例，申请指南中列明，由市经信委、市财政局等部门管理，从企业自主申报到拨付款项需要12个审批环节，审批流程各环节以及决策没有时间限定，企业从申报到获得奖励整个流程至少需要半年。以上原因导致专项资金计划下达滞后、资金拨付进度缓慢比较突出，基本需要一年左右时间，严重影响资金的使用效率。一些入驻镇江创业园的小微企业主坦言，初创期正是缺钱的时候，财政资金却很少能支持，而场租、物业费等等费用开支减免力度有限。一些部门产业扶持资金年底有结余，为避免回收财政，联合银行推出“镇x贷”一类的金融产品，相当一部分使用效果不佳，企业“贷款难”的问题并没有根本解决。据测算，全市各类“镇x贷”沉淀的资金大约1.7亿元左右。据了解，我市目前共有34支产业基金，国有出资背景的有23家，但市财政委托出资的仅有1支，是2015年成立的镇江市新兴产业投资引导基金，其管理人为镇江高新创业投资有限公司，市政府常务会议和市委常委会都已通过，市财政也下发了相关文件，但出于各种原因，该基金从未有过实际运作。

四是绩效评价不够科学。产业专项资金绩效评价就是对由本级财政预算安排的用于支持产业发展的专项资金使用过程和使用效果进行综合性考核和评价。业务主管部门应当对项目进行绩效自评，市财政部门应当对专项资金的整体使用情况进行绩效评价。调研了解，除战略新兴产业个别项目尝试做过资助项目和分项资金的评价，但不够深入和全面，且没有对外公开。目前市级财政部门和各业务主管部门均仅有预算方面的单一评价，而从未做过全面的综合使用评价，纪检、审计部门更多是从“追责”的角度“一刀切”，对资金使用失败的宽容度不够。

科学使用产业扶持资金的建议

1.推进资金管理法定化，充分发挥产业政策的经济社会效能。在资金归集环节，建议由市财政统一扎口管理，不再将产业资金分散到各个部门，对法律、法规、规章有明确规定的政府专项资金，原则上予以保留；对设立依据不充分、执行背景已发生重大变化的，予以撤销；对符合重点工作目标和现实发展需要，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的，予以归并，加强产业扶持资金的集中统筹力度，确保有限的资金有效作用于我市的主导产业和战略性新兴产业。

在产业政策制定环节，要加强集中统筹，充分发挥各职能部门的主动性。一是统筹各产业部门，在产业政策制定时统一标准，让同一企业同一项目，选择不同产业口径或项目获得资金补贴数量是一致的；二是协调各产业部门，把优质资源向重点产业、行业倾斜，使政策支持聚焦于具有重大贡献的行业和人群，用政策组合拳代替各部门间的单打独斗；三是从市级层面成立决策委员会，定期召开联席会议，互通情况，统筹安排，避免重复奖补现象。

在资金受理环节，建议在市政务中心设置产业政策受理综合服务窗口，由各产业部门派员组成受理队伍，每个窗口均能提供全产业政策受理服务。为确保社会知晓率，建议产业部门派出精锐力量形成宣讲团，既可组织大规模的政策宣讲，又可下设分行业的宣讲小组，分行业进行精细化宣讲，配合在传统媒体、新媒体上同步宣传。

资金运行环节，建立产业资金“统一受理、分别审核、统一上会、统一拨付”的审批模式。即由综合窗口统一受理、各产业部门分别审核、需要研究的项目按计划统一上会、并统一拨付的形式。

2.突出市场化、专业化导向，变“政府资助”为“政府引导”。一是加大市场化手段的资助方式，加大政府创投基金的规模，不断发挥“筑巢引凤”效应，通过政府与有实力专业机构合作，增设创业投资引导基金项目，利用市场手段促进对我市重点产业或重点项目的投资引导。二是推动无偿资助为主向有偿资助为主转变，如贴息贷款、无息贷款、投资入股、融资租赁等有偿方式，逐步减少补助补贴、奖励等无偿方式，循环使用资金，提高资金使用效率。结合我市现状，建议探索“借转补”模式，事前以借款方式支持符合条件的项目，事后如通过验收，则借款变为补助；通不过验收，则企业还本付息，雪中送炭的同时尽可能保障资金安全。三是推动政府直接安排资金为主向利用金融工具安排资金为主转变。可以通过国有风险投资企业进行股权投资，扶持创新中小企业发展；可以通过国有投资公司进行股权投资，扶持重点产业发展；适时整合相关部门的“镇x贷”产品，集中注入资金池，通过商业银行进行无息或贴息贷款，对符合条件的企业进行扶持。

3.加强项目库建设和管理，细化资金预算编制内容。一是各专项资金主管部门应加强对市场因素、产业发展等方面的研判，充分发挥项目库在预算编制中的基础性作用，提高预算编制的科学性、全面性和准确性，强化预算执行的刚性约束和进度管理。

二是加强项目前期准备工作。业务主管部门提前一年受理项目资助申请，并开展对项目可行性研究、考察和专家论证，将符合资助条件的项目纳入项目储备库。同时加强项目审核，提高入库项目质量，充实项目储备，及时申报项目。三是实行项目申报情况通报。市财政局对项目申报和审核的进展情况进行定期检查和通报，并将通报结果作为下一年度部门预算编制工作考核的依据之一。

4.科学开展绩效评价，提高专项资金的使用效益。一是建立健全制度，完善绩效评价工作。建立部门自我评价、财政综合评价、绩效审计和社会评价为一体的绩效评价机制，从不同点面来分析评价结果，确保评价结果的公正、公平和公开性。二是吸引多方参与，实现全方位监督。充分利用社会中介机构、人大代表、政协委员和社会公众等第三方力量，通过较为完整的数据分析，客观评价产业资金的资金使用效能，实现标准统一、数据准确、程序透明、方法科学、结果公正，评价过程和评价结果依法公开，全方位接受监督。三是积极运用绩效评价结果。完善企业诚信黑名单制，建立信息通报渠道，确保资金支持实效；建立有效的绩效问责机制和激励约束机制，督促各部门切实承担起预算绩效管理的责任，把绩效评价结果与相关部门的负责人和直接责任人评价考核挂钩，发现违法违规问题的要严肃追究相关责任人的责任。同时，要将绩效评价结果与专项资金后续安排、撤销相结合，绩效评价优良的专项资金，可以适当增加支出的规模，绩效评价不好或没有显著效果的就应该撤销该项专项资金，从而切实提高资金使用效益。

纪检、审计等部门要进一步解放思想，把握政策精神实质，充分利用“三项机制”来开展绩效评价，对项目进行经费资助或风险投资，符合规定条件、标准和程序，但资助项目未达到预期发展效果甚至出现亏损，但相关领导和部门勤勉尽职、没有牟取非法利益，应免除其决策责任。

（作者单位：市委研究室）