◎钱仁汉 李 静
近年来，各地政府积极运用政府引导基金，推进企业创业创新、促进产业转型升级、提升财政治理能力，取得了较好的成效，积累了宝贵的经验。而我市尚未设立政府引导基金或是引导母基金，与全国其他先进地区以及省内兄弟市之间差距较大。市金融办近期对各地政府引导基金运作的成功经验进行了梳理，提出设立我市政府引导母基金、支持企业双创以及产业升级相关政策建议。
政府引导基金的发展现状及特点
政府引导基金是指由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。我国现行的政府引导基金主要包括政府出资设立的引导性创投基金和引导性母基金两大类。由于杠杆效应能够充分发挥，引导性母基金日渐成为主流模式，即政府财政资金通常经过三层放大，首先是政府财政出资，与社会资金共同成立引导母基金，实现第一层放大；引导母基金再和社会资金成立子基金，实现第二层放大；子基金投资具体项目时，会带动其他社会资金也投资该项目，实现第三层放大。
当前政府引导基金管理模式按照市场化程度逐渐增强主要分为下三种：第一种是成立单独的引导基金管理办公室（如江苏省投资基金），第二种是成立引导基金管理公司（如浙江省创投基金），第三种是委托外部专业管理机构负责引导基金管理（如上海杨浦区基金、深圳市引导基金）。
1.设立情况。以《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》（国办发〔2008〕116号）为标志，政府引导基金进入形成与快速发展阶段。尤其在2016年，受政府政策利好、多个大体量引导基金设立（比如国家集成电路产业投资基金的目标规模为1387亿元，湖北省长江经济带产业基金的目标规模为2000亿元）等因素影响，国内政府引导基金更是实现了爆发式增长。据清科研究中心数据，截至2017年底，国内共成立政府引导基金1501支，目标规模9.58万亿元，已到位资金3.48万亿元。清科私募通数据显示，基金数量最多的是地市级及县级设立的政府引导基金，共有1085支，其中地市级626支，县区级459支，目标规模4.32万亿元，已到位资金1.42万亿元，表明政府引导基金设立主体继续由省级向地市级及县区级单位延伸。
2.地域分布。长江、珠江三角洲和环渤海东部等地区创投活动相对密集，占到引导基金总量的一半，尤其江苏和浙江地区，是引导基金设立最密集的省份。据统计，江苏除镇江、盐城、泰州（已出台办法及配套政策），其他10个地市均设立了政府引导基金，目标规模约1474.5亿元。
3.投资方式。大多数政府引导基金采取的是参股设立创投基金的单一运作模式。
4.投资方向。政府引导基金通常要求参股基金优先投资三类企业：一是符合国家产业政策导向、具有竞争优势的企业；二是本地企业；三是初创期企业和创业创新企业。
各地实践情况表明，政府引导基金撬动社会资金效果显著，投资回报良好。一是引导社会资本的效果显著。2007年1月苏州市政府引导基金成立后一年内，带动了苏州市新设其他创投机构200余家。二是投资放大效果较强。政府出资30%左右引导社会资金成立引导基金，实现第一次2～3倍的放大。政府引导基金对项目企业的投资会引导其他基金跟随投资，再形成第二次放大。总体来看，经过两次放大后，政府的出资可带动十倍以上的其他投资。三是投资人回报良好。深创投参股苏州政府引导基金年化收益率达40.13%，参股郑州政府引导基金年化收益率达47.22%。
对我市设立政府引导基金的启示
在各省、市政府引导基金快速形成的同时，我市一些制约基金发展的问题却日益凸显：一是《镇江市新兴产业投资引导基金管理暂行办法》（镇政发〔2015〕37号）一直未落地，市级母基金及子基金至今未设立。另外，我市至今尚未出台基金扶持政策，对知名基金机构来镇参股母基金或设立子基金吸引力较弱。二是创投基金规模小，资金募集困难。目前，我市备案创投机构共34家（在基金业协会登记的基金管理人22家，在发改委备案的创投机构12家，有6家在两边重复备案），注册资本25.47亿元，管理基金规模(总资产)61.18亿元，与先进兄弟城市相比，我市引进的创投机构少、基金管理规模小，且34家创投机构中有12家至今未出资到位。三是国有出资缺乏统一管理，引导效应和撬动效应未充分发挥。34家创投机构中，国有出资背景的有23家（国控、交产、文旅、瀚瑞四大产业集团皆参股设立创投基金），国有出资金额约12.07亿元，但是国有出资缺乏集中管理部门，没有统计监测和统一考核，存在同质化现象，且投资分散，国有出资引导效应和撬动社会资本效应均未得到充分体现。四是本土专业基金管理机构少（在我市注册的基金管理人仅有22家）,缺乏引进和留住高端投资人才的激励机制。虽然镇江新区高投和国控国投创业均鼓励团队跟投，一让团队获益，二可绑定人才，但现行的国有企业薪酬标准，很难吸引到专业的高端投资人才落地镇江。上述问题严重滞后了我市政府引导基金的发展。
我市业已确定“3+2+X”的产业链体系，作为今后3年全市产业链培育的重点，一大批创新型企业在起步、成长阶段渴望得到创投机构的资本和服务的支持。而政府引导基金提供信用背书可以吸引社会创投机构配套投入，显然，政府引导基金不能落后于实体经济，成为影响经济发展的障碍。因此，参考和借鉴其他省市成功经验，设立我市政府引导母基金，并优化引导基金运作机制，对促进形成龙头企业、带动配套产业发展，促进形成创新型经济、优化产业结构，促进形成资本运作氛围、造就上市公司群体，促进形成投融资平台、实现资本聚集以及促进形成财政收入来源，影响积极，意义重大。那么，如何优化引导基金运行机制，我们结合各省、市成功经验及我市实际情况，提出如下政策建议，供参考。
（一）加强顶层设计
1.领导高度重视，建立容错机制。建议市主要领导高度重视和高位协调，一是可以克服部门利益，将多个部门主管的产业扶持资金统一归集、统一使用管理，形成发展合力和规模效应；二是有利于树立“尽职免责”的容错理念。从实事求是的角度，财政资金唯有能承担一定的风险，才能果断投入经济薄弱环节和产业发展断点等市场投入不足领域，并有效引导社会资金跟随投入。建议参考山东省、山西省政府引导基金容错机制做法，我市引导基金也可建立类似的容错机制，对符合政策导向、其间未有违规违纪现象、已采取必要的风险管理措施、但最终仍发生损失的引导基金，要给予更多的宽容和理解，有效解决“创新事业要有人肯干、有人敢干”的问题。
2.出台管理办法和配套政策，促进政府引导基金发展。一是修订完善《镇江市新兴产业投资引导基金管理暂行办法》（镇政发〔2015〕37号），或者出台新的办法，建立健全政府引导基金在设立、命名、数据报送、合同管理、绩效评价、收益分配与奖惩等方面的全市统一规范，为引导基金规范发展提供完善的制度依据。二是建议市财政局牵头出台基金扶持政策，对落地基金和专业人才给予资金奖励，并给予一定的租房补贴和财税补助，以提高知名基金机构落户镇江、服务镇江的积极性。
3.加快多层次资本市场“镇江板块”建设。“退出”是引导基金发展的闭环，退出渠道顺畅，才可能吸引足够的社会资金加入引导基金及其子基金，投入引导基金的财政资金才可能实现市场化、循环化运用。因此，各市、区一方面要加快推进企业赴主板、创业板以及境外主板上市，另一方面要积极引导企业到新三板、区域股交中心挂牌，以有利于引导基金顺利退出优质投资企业，形成多层次资本市场与引导基金相互促进、协同发展的良好局面。
（二）优化各运行环节
1.细化命名规则，完善统计监测。建议由市财政局、国资委牵头，尽快对包括政府股权投资在内的政府资源综合投资情况进行排查摸底，在此基础上，可由财政局牵头，一是明晰各类政府基金（资金）的名称使用，明确不同政府引导基金的作用领域，相同领域不得重复设立；二是规范引导基金的统计、监测工作，深化各类政府引导基金的统筹协调。
2. 尽快设立市级引导母基金，可考虑分期并同比例出资。建议设立新兴产业、创业投资、天使投资、并购重组等领域的市级引导母基金，合理确定母基金规模，在总规模内合作方可根据财政状况和投资进度分期并同比例出资。同理，子基金合作方亦可根据项目投资进度分期并同比例出资。总之，成熟一个项目就设立一支基金，一是尽可能使得基金到位与投资需求相匹配，二是有利于缓解基金一次性到位与资管新规背景下募集难的矛盾。
3.落实决策、监管及考核机制。
一是规范决策流程，保障有序发展。建议成立引导基金决策委员会，对引导基金的设立等重要事件进行统一决策。委员会可由市领导任主任，有关部门负责同志为成员，根据需要聘请适量市场专家为成员。
二是建立引导基金管理公司，实现专业化管理。建议选派少数几位体制内干部进入引导基金管理公司，担任副总、财务负责人等职，其他人员全部市场招聘。可考虑将政府引导基金和支持本地上市公司发展相结合，建立“政府引导+PE+上市公司”的管理模式（调研中有部分上市公司提出意向），一方面可以借助上市公司的募资优势，更容易募集到低成本资金，且将来通过上市公司的并购渠道实现顺利退出，另一方面通过引导基金支持本地上市公司做强做大，巩固并提高本地在国内产业格局中的地位。三是科学考核绩效，保障引导效应。
4.规范子基金设立，保障市场化运营。
一是公开招标子基金管理人。子基金管理人一般要求在中国大陆注册，实缴资本达到一定规模，股权投资管理和风险控制流程健全，管理团队有较丰富的投资经验、职业声誉以及较强的资金募集能力等等。
二是规范有序设立子基金。引导性母基金可与金融机构、上市公司、社会资本、各类投资机构等合作设立子基金或增资现有的相关基金。需合理设定子基金的规模、方向和结构，以分散投资风险，提高资金使用效率。例如，引导性母基金对单只产业类子基金所占的投资比例不超过30%，不作子基金第一大出资人或普通合伙人，不控股子基金，不直接参与、干预子基金运营管理。子基金投资于目标地区的资金不低于子基金投资总额的50%，投资于目标企业的资金不超过子基金投资总额的20%且不超过企业总股权的30%等等。
5.强化服务能力，科学让利退出。
一是提高政府服务能力。力争形成市场机构竞相与引导基金合作设立子基金、社会基金竞相投资子基金及引导性母基金的局面，如此既有利于发展引导基金，也有利于敦促各方接受政府的监管及约束。
二是通过合理让利提高社会资本参与的积极性。政府引导基金可考虑通过以下三种方式让利，引导子基金投向本地区重点产业、重点项目和“双创”项目：（1）向子基金管理人（GP） 让渡部分投资收益，以弥补部分 GP 因政府引导基金投资受限而招致的投资收益损失，更好的激励基金管理人。（2）将超过固定回报利率的投资收益让渡给子基金其他合伙人（LP），以吸引社会资本投入政府重点发展的产业。（3）通过财政补贴、减税等方式对有政府引导基金投资的项目进行优惠补贴，一方面有利于提高基金的投资回报，另一方面通过“资金+产业补贴”的方式扶持产业发展。
三是对于需要加强引导的重点产业，以及天使投资、创业投资项目，由于投资风险大、社会效益大，而且存在较大的“市场失灵”，政府引导基金可以提高利益让渡标准，比如科技部规定对国有投资部分三年内可对其他社会资本让渡部分收益进行转让等等，类似的激励政策可积极尝试。
四是持续跟踪市场形势做好退出规划。政府引导母基金的退出方式大致有以下四种：（1）到期现金清算退出；（2）基金管理人（GP）回购政府母基金所持份额，实现退出；（3）政府母基金可向子基金其他合伙人（LP）或任意第三方转让其所持子基金份额，实现退出；（4）政府母基金可通过拍卖或处置所持子基金股权及资产获得现金退出。
6.做好负面清单管理。通过合约、协议方式约束子基金投资方向以及不得从事的业务，当子基金的使用出现违法违规和偏离政策导向等情况时，赋予引导基金管理公司叫停和纠偏的权力，可按协议终止与基金管理人的合作。
（作者单位：市金融办）
