◎陈跃生
城市建设水平的高低离不开规划的支撑引领和用地的服务保障。当前，新一轮国土空间规划编制工作已经启动。做好这项工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把市委市政府“内涵式提升、精美化建设”要求贯穿始终，既要内向反思找准摸清已有规划短板，也要着眼未来彰显城市特色，为服务全市高质量发展作出积极贡献。
当前空间规划存在的主要问题
按照全市机构改革工作统一部署，市自然资源和规划部门组建以来，加快机构融合、职能融合、业务融合，紧紧围绕“两统一”核心职责，以“优空间、护资源、促集约”为工作主线，初步建成“多规合一”信息平台，完成“一张蓝图”编制方案，形成全市域规划数据库，为城市建设项目选址提供信息化辅助决策平台。研究编制《镇江南站改造提升规划设计方案》《镇江市特色街区规划研究》《镇江市快速路网节点方案研究》等特色规划、《长江（镇江段）两岸造林绿化和湿地保护规划》等重点片区规划，加快推进了《南山风景名胜区总体规划（2018-2035）》报批工作，进一步完善城市功能、彰显城市特色，全力服务城市建设发展。
但是，对标周边城市成功做法和先进经验，在推进服务城市高质量发展方面，我们在城市发展规划编制的整体性、前瞻性、特质性方面还存在明显不足，在强化规划引领、规划约束、规划指导上还缺乏力度，在实现“以人为本”集聚人口、吸引人才、留住人才上还任重道远，突出表现在：
一是城市特色彰显不够。镇江是“山水花园”城市，是有山有水有故事的地方，拥江而立、运河穿城而过、江河交汇城中、沿江三山鼎立、城市山林散布，但从群众获得感来看，长江风貌展示不够，滨河滨江亲水性不足，山体资源被占有、遮挡现象严重，“山”“水”“花园”的特色没有完全显现出来。城市特质很美，但外人不羡慕、不“吃醋”；自己常吃醋、心里酸。
二是城市板块间缺乏支撑。现行城市总体规划的结构是城市“一体两翼”、主城区“一核四区”，但从实际建设情况看，各区特质不明显，定位不清晰，板块同质化严重，虽然地块逐渐连为一体，但缺乏高效畅通的交通设施联系，区块间结合部边缘化明显。以东西向丁卯高架快速路为中轴的南北向快速路网还未形成，优势还没有很好发挥。
三是规划刚性约束力不强。自2018年至现在，自然资源和规划部门在报批用地中，共有5次主动调整修改土地利用总体规划，涉及面积4.7万亩，其中还不含被动调整修改。一方面看，反映出我们在规划编制过程中还存在不合理性，另一方面也说明我们执行规划的刚性约束力不强，还存有把调整规划作为保障城市建设创新举措的狭隘意识。
四是城市价值未能充分显现。由于前期土地市场发展不完善、出让土地时序总量不科学、出让地块规划编制不合理、拆迁安置用房体量过大等因素，导致城市土地市场竞争不充分、土地价值难以充分显现。加之产业布局调整、实体经济后续乏力，间接导致批而未供和闲置土地增加，形成不良循环。据统计，2009年—2016年间，全市批而未供土地面积达5.99万亩。去年省厅下达我市处置批而未供土地1.34万亩，截至年底完成不足三成。全市闲置土地6999亩，盘活处置难度较大。纳入高质量发展指标考核的“单位建设用地税收收入”排位滞后，折射出集聚城市土地资金反哺城市建设的效应递减。
编好国土空间规划，服务高质量发展
国土空间规划是我市面向2035年的总体性、纲领性的空间战略谋划，是落实国家和省、市空间发展战略意图，推动实现老城市新活力，引领城市建设高质量发展，建设现代山水花园城市，促进城市治理能力现代化的政策总纲。要编制好这一轮的国土空间规划，应做好以下四个方面的工作：
要解决认识问题。一是这一轮规划是落实习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现，是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，是国家治理体系的组成部分，规划编制上下统筹要求高，规划指导约束力强。二是这一轮规划是要实现“多规合一”的规划，是将原来的城市总体规划、土地利用总体规划、生态红线保护规划等融合为统一的国土空间规划，实现山水湖田林草国土空间全域保护的一个全新规划。三是这一轮规划时间紧、任务重，所以全市上下要高度重视，真正形成合力，组成专班，强力实施，确保完成任务。
要把握好国土空间规划编制的重点和要点。一是研究好城市发展战略。城市发展是保持“一体两翼”，还是改变原有的模式实现组团式发展？从我市的自然条件来看，应该更加首推组团式发展。在这样的发展模式下构建城市发展的结构，既有全域3840平方公里的结构，也有区域的结构。围绕这样的结构来谋划全市交通基础设施等服务功能的配套。二是谋划好主体功能区的布局。一个城市立于不败之地的是产业。因此，服务市委市政府产业强市战略，要谋划好主体功能区的分区规划，充分发挥自然的禀赋，充分运用交通的区域功能，把产业的上下游、产业的特色、产业的龙头合理布局好，助推全市产业发展，这样才能吸引人、凝聚人、留下人，才能为城市的发展聚魂。三是合理划分好“三区三线”，体现的是习近平总书记生态文明理念，实现生产、生活、生态的协调发展，保持社会的可持续发展。本轮对“三区三线”的划定是重中之重的管控，如何来实现全市区（县）、管委会之间格局的分配，合理、充分发挥好各地优势，这对“三区三线”划定指标的分配要做深入细致的研究。四是积极做好专项规划，把涉及到基础设施、公共服务、公共配套，诸如道路、教育、文化、医疗等配套设施，落实到国土空间规划中，保障城市全面发展。
建设好国土空间基础信息平台。“一个平台、一张蓝图、一个管控机制”是国家强制性要求完成的工作，要在已建成的“多规合一”信息平台基础上，充分运用已有的成果，建设好一张底图的信息化平台，将所有的规划数据集成到这张图上来，真正实现信息化的集成和信息化的服务，更好的服务全市高质量发展。
编制人民满意规划。国土空间规划做得好不好，最终要用人民群众满意不满意来衡量，这轮规划要坚持开门做规划的原则，充分听取社会各界广大市民群众的意见，把群众的需求、对城市建设发展的想法、意见和认识吸收到规划编制当中，并让群众参与贯穿规划编制的全过程，真正编制出科学的、可操作性的、人民群众满意的国土空间规划，更好地指导我市现代山水花园城市建设。
用好国土空间规划，服务城市建设
一是强化规划刚性约束。规划的生命力在于执行，要强化“规划就是法律”的意识，敬畏规划，遵循规划，执行规划，维护好规划的严肃性、权威性和连续性。在科学规划基础上，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，坚持“一张蓝图”干到底，推动城市建设高质量发展迈上新台阶。
二是彰显城市价值。围绕城市性质、规模、容量和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础工程设施，用科学的规划来挖掘更深入的土地价值，实现土地利益的最大化。坚持“净地”入市原则，严格执行市场公开出让，最大限度显化城市土地价值，集聚城市建设资金，反哺城市建设。
三是编好控制性详细规划。科学编制控制性详细规划，合理划定城市容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等四项指标，提高城市居民的生活环境和生活质量。灵活控制性详细规划编制，根据城市发展实际需要进行适当调整，缩短决策及项目建设的周期，实现规划设计与规划管理之间的有机结合。结合项目地块发展动态和实施现状，组织中心城区控制性详细规划的单元动态维护工作，保障控制性详细规划实施的科学性和时效性，落细落小城市建设发展的每一个规划，建成人民满意的精美镇江。（作者系市自然资源和规划局党委书记、局长）
