从“官老爷”到“店小二”的全方位蜕变——浙江“最多跑一次”改革考察调研报告

镇江新区行政审批局

“最多跑一次”改革是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。2016年底浙江省委经济工作会议上，“最多跑一次”改革被正式提出。经过一年多的努力探索，浙江已经把“最多跑一次”的承诺变为现实，以“最多跑一次”全面倒逼简政放权、倒逼流程再造、倒逼服务能力，把压力从办事群众和企业身上转移到机关部门身上，让“官老爷”无影踪，让“店小二”在身边，极大地提升了改革的获得感。

为学习借鉴浙江“最多跑一次”改革先进经验和做法，深入推进行政审批制度改革，镇江新区调研组于近期赴湖州市德清县、杭州市西湖区、嘉兴市海盐县进行了实地考察调研。

一、“最多跑一次”是一场动真碰硬的整体作战

“最多跑一次”是一句老百姓一听就懂的大白话，但要让大白话从简单的一句口号，变为科学系统的制度设计和实实在在的群众体验，绝不是一朝一夕、一蹴而就的。在抛出“最多跑一次”这个承诺前，浙江省政府已经深入实施了4年多时间的“四张清单一张网”改革，2017年启动的“最多跑一次”则是吹响了全面总攻的集结号。

在考察调研过程中，我们深刻感受到，相比于“四张清单一张网”的政府权力“瘦身”，“最多跑一次”改革真正是向自己动刀。在考察调研活动后，调研组做了认真讨论,总结起来认为浙江的改革是以人民为中心、以需求为导向、以便利为原则，做到了务实改革；是以数据为支撑、以网络为平台、以信息化为手段，强化了科技改革；是以服务为重点，以管理为基础，以整合为目标，深化了集成改革。其中，对镇江新区具有高度借鉴意义的有三大模式：

1.“一窗受理、集成服务”的综合审批模式。对涉及多个部门或层级的办理事项，全面打破部门条框界限，按照“前台综合受理、后台综合审批、统一窗口出件”的原则，西湖区将投资项目审批、商事登记、不动产交易、社会事务等53个受理部门整合缩减为4大综合受理窗口，德清县和海盐县整合设立6个综合受理窗口，将“最多跑一次”进一步具化为“最多跑一窗”。其中，西湖区将社保、医保、出入境、公积金、交通服务、市民卡等杭州“全城通办”的公民个人事项实行一窗通办，办件量占全市比重超过1/3，并且全面实现60分钟发放不动产登记证的“最快速度”；德清县组建企业项目投资服务中心，由县委组织部从镇街道、部门抽调干部组成政府代办员队伍，实行集中统一管理，为项目提供全程代办服务。目前，镇江新区只有部分业务实现了一窗受理。

2.“数据跑腿、信息支撑”的互联网服务模式。作为阿里巴巴的大本营，浙江推进“互联网+政务”可谓近水楼台。浙江在全国率先建成政务服务一张网，从省级层面开始统筹，打通信息孤岛，过去需要企业和群众多次递交的社保、户籍、征信、婚姻、房产等信息，现在通过互联网在各部门之间实现了数据共享，群众通过政务服务网可直接办理很多事项。2017年下半年，浙江省一体化投资项目在线审批监管平台2.0版上线，投资项目审批事项可全部实现网上申报和审批。西湖区区属22个部门488项审批服务事项，除民宗局8项明确不适宜网上申请外，其余100%开通网上申请，全年群众通过政务服务网网上办事20.44万件，形成“网上办事为主、自助终端为辅、实体大厅兜底”的互联网+政务服务新模式，并逐步推进更多事项“一次都不跑”。目前，我们的政务服务网更多的是发布功能，办事平台功能不足。

3.“精细管理、一线体验”的管理考核模式。市场营销中有个重要管理法则，客户满意率有50%以上来自服务。此次调研中印象最深刻的场景是：西湖区行政服务中心所有窗口都集中封存手机，非紧急事件窗口人员上班时间一律不许接电话、拿手机，现场调研40分钟时间里也确实没有见到一个窗口人员接触手机。这是西湖区窗口作风管理的一个缩影，全方面的精细管理制度和业务礼仪培训，使西湖区行政服务中心在日均办件7113件的情况下，全年投诉率仅为万分之五。西湖区、德清县、海盐县还都开展了一线体验活动，由区县主要领导带头，组织各部门“一把手”、人大代表、政协委员、群众代表等到窗口实地陪跑，查找问题“堵点”，相关部门“一把手”现场认领整改。在强化反向约束的同时，也注重正向激励，西湖区每季度对窗口社会化用工都有考核现金补助。目前，我们在窗口规范化管理和人员考核激励上，还有很多工作要完善。

二、“最多跑一次”改革带来的有益启示

启示之一：敢为人先的意识，坚决摒弃“不能改”“不可能”“喘口气”的消极态度。提起浙江的改革发展成就，很多人都觉得归功于浙江人敢闯敢试、敢为人先。此次“最多跑一次”改革，看似是规范办事流程的一个小“立足点”，实则是“撬动地球”的改革大支点，背后正是浙江省各级各地破冰前行的决心和勇气。在调研过程中，三个县区的干部都不约而同地感慨“我们还是刚起步”“某某举措我们在全省领先”“下步要在某某方面伤筋动骨改”……特别是德清县的“标准地”改革，虽然还没有完全成熟，但因为有利于高质量发展，就大胆地为浙江全省改革闯关。相比之下，我们身边一些干部遇到痛点就“不能改”、遇到难点就“不可能”、遇到堵点就“喘口气”，形成了明显反差。

启示之二：以人民为中心的理念，群众和企业办什么事烦、办什么事难，就把什么列入改革必须解决的范畴。从浙江省级层面，以群众眼中的“一件事情”为标准整合归并相关事项，通过三轮梳理向全社会公布了“最多跑一次”的具体事项。到市、县层面，鼓励在“最多跑一次”改革的大框架下积极自主创新，抓住群众和企业最急最忧最怨的问题，探索务实改革举措。针对农村空巢化、老龄化趋势，海盐县在每个行政村都设立了社会事务代办中心，由2名代办员和1名医保社保员帮村民到镇里、县里跑腿，把“最多跑一次”升级为“就近跑一次”。西湖区大力实施“一证通办”，133项个人事项仅凭居民身份证即可办理，建设了22个“就近办”服务点，并于去年9月起，实行不动产交易登记、公积金、交通违法、城管违法、市民卡、医保社保、出入境7大类服务事项26个窗口双休日开放服务。据最新调查显示，浙江省企业和群众对“最多跑一次”改革成效满意率达到95.7%。

启示之三：互联网思维，网络不再只是辅助手段，而是主导方向。新技术带来新变化，群众和企业的要求也在提高，公共服务如果跟不上新技术的发展，就难免给人一种效率低下、落后于时代的感觉。比如支付宝出来以后，网上银行+U盾的模式立刻从便捷支付变成繁琐的代名词。现在浙江各地不仅着力优化政务服务网的功能、简化网上办事程序，而且下更多功夫研究现实中还有哪些办事手续能够往网上搬，力争最广泛实现“一次都不跑”；杭州明确提出打造“移动办事之城”。拥抱时代，才能拥有未来，在互联网+方面，我们必须大踏步赶上。

启示之四：标准化集成，让流程更规范、环节更便捷、操作更透明。“最多跑一次”改革本身就是一个大集成，在充分整合、优化各项业务的基础上，在标准化建设上也进行了先行探索。除了有全省统一的“最多跑一次”办事指南，浙江各地还按照“八统一”要求，梳理、建立自己的单个事项办事指南，做到各类服务有“标准”可依，目标、过程和结果清晰可见，不同部门、不同主体的工作责任可跟踪、可追溯。德清“标准地”事前定亩产税收、能耗、环境等指导性控制指标，事中签订“标准地”使用协议作建设承诺，事后开展竣工验收和达产复核，来推动土地集约节约使用。

启示之五：一把手抓改革，形成全社会共同推进改革的强大合力。“最多跑一次”改革是浙江省的“一把手”工程，除了明确党政主要负责人亲自抓、带头干，每个市（县、区）还明确由常务副市长（县长、区长）兼任跑改办主任，牵头推动各项改革举措的落实；各部门根据职责分工，配合跑改办认真抓好各项改革任务。

三、下一步努力方向及建议

2017年，镇江新区行政审批局实现了“2332”改革目标的有效突破；2018年，我们将继续以“2332”改革为引领，从企业和群众的视角切入，以法治思维、创新理念、领先意识继续深化各项改革举措，当好深化改革的排头兵、依法行政的践行者、优化营商环境主力军。我们首先在思想认识上树立“三个摒弃”：坚决摒弃“2332”改革纯粹是方便群众和企业办事的简单认识，应始终站在优化全区营商环境的高度来思考和深化；坚决摒弃接近大功告成、可以喘口气歇歇脚的懈怠意识，不断厚植“2332”改革的内涵优势；坚决摒弃审批流程无法再深化拓展的消极态度，以浙江“最多跑一次”改革为新的标杆。结合部门具体实际，下一步将重点做好以下四个方面的工作：

1.深入推进“一窗办”。目前已经在经济事务、建设事务和不动产登记三大重点领域初步建立的“一窗受理、集成审批”服务模式基础上，推进审图中心进驻政务大厅，进一步丰富集成审批服务内涵，同时拓展至社会事务领域，整合部分办件量少或季节性办件较少的窗口，设立综合窗口，实现“一窗接件”，提升审批效率和人员效能。深入开展“一窗办”模式的规范化建设,涵盖申报材料、审批流程、承诺时限等方面，实现从“物理整合”向“化学融合”的转变，发挥综合受理窗口的作用，真正做到受理与审批分离、审批与评价分离。各阶段“一窗受理”运行实际情况，将通过部门内部定期督查、审批案卷季度抽查、不定期现场调查等方式扎实开展“一窗受理、集成审批”质效评价。

2.扎实推动“网上通”。针对目前部门自建系统各自为政、信息孤岛尚未解决的实际问题，采取以下措施：一是抓紧整改。按照江苏省政务服务网建设部署要求，做好各类事项基本信息、办理流程、办结时限的公开并建立动态调整机制，对影响网上流畅申报的问题，如事项材料清单存在兜底性用词、申报表格及样表缺失、承诺时限压缩不到位等，及时有效整改。二是升级改造。按照省政务服务平台建设标准，加快新区政务服务综合管理系统升级改造，实现与江苏政务服务网、市e办事服务平台的友好融合；优化镇江新区政务服务综合旗舰店；完善e办事服务平台，植入购物式体验思维，发挥平台效用；针对新区初审事项，通过平台实现对上转报，构建市、区资源共享、服务同步，整体协调、紧密协作的“一网式”服务。

3.努力拓展“服务链”。针对民生热点事项，注重审批与非审批环节之间的衔接，牵头建立协调联动机制，真正实现“一口清”“一纸清”；针对代办服务项目，以代办服务事项为基础，围绕产业类项目开工建设的要求，拓宽代办服务宽度，提升代办队伍业务水平，更注重代办项目的申报端，做到服务全覆盖、内容全掌握、流程全熟练。构建全链条集成式服务，优化投资项目1+9代办体系，强化行政审批局对代办员的考核刚性，提高项目代办水平；推动开展模拟审批。针对重点建设项目，在签订土地出让协议，缴纳首批土地款前提下，容缺受理，提前开展供地审批、规划工程许可和施工许可，允许项目进入推进程序，抢占时间差，提高审批效率，促使重大项目早落地、早开工、早投产。

4.严格落实“制度管”。一是完善考核激励机制。结合实际，借鉴先进地区的做法，坚持考核激励、制度约束、外部监督相结合的原则，针对提供延时服务、加班服务的窗口适当给予补贴或累计调休。二是完善大厅便民配套。规范服务大厅标识标牌，增加手机充电、共享雨伞等便民设置；在窗口各类宣传展架、服务手册中导入更多便民元素，以群众视野展现服务流程、制定服务规范。三是适时开展“陪跑陪办”活动，组织镇江新区各级领导、人大代表、政协委员、行风监督员等到服务大厅一线，体验窗口服务，实地感受审批过程，自查“堵点”、及时整改，有效触动窗口依法行政，优化营商环境。