配合澳门“一中心、一平台”建设，促进澳门产业多元发展，是党中央、国务院赋予横琴的重要使命。2018年10月，习近平总书记在第四次视察横琴时，强调“建设横琴新区的初心就是为澳门产业发展创造条件”。按照《横琴总体发展规划》，横琴重点发展休闲旅游等七大主导产业。2015年4月，《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》明确将横琴片区定位为“建设国际商务服务休闲旅游基地，打造促进澳门经济适度多元发展新载体”。2016年12月，国务院印发的“十三五”旅游业发展规划，明确提出要“加快推进横琴岛的旅游开发”。2018年5月，《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》再次提出要推进横琴“国际休闲旅游岛”等重大项目建设。2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布，明确提出“高水平建设珠海横琴国际休闲旅游岛”。加快推进横琴“国际休闲旅游岛”建设是贯彻落实国家战略部署的重要举措。

从国务院批复的《横琴国际休闲旅游岛建设方案》（以下简称《方案》）可以看到，《方案》进一步明确了横琴建设“国际休闲旅游岛”的发展定位、建设目标和总体布局，并赋予了更加充分的政策保障，将推动横琴在高质量发展的道路上阔步前进。《方案》作为推进横琴“国际休闲旅游岛”建设的行动纲领文件，从以下三方面为横琴的旅游发展指明方向。

一、为横琴深化对澳合作、促进澳门经济适度多元发展提供重要载体

深化对澳紧密合作、促进澳门产业多元发展是国家赋予横琴开发的重要政治使命。

此次《方案》的出台，一是有利于横琴拓展对澳合作外延，丰富合作内涵。中央将澳门定位为世界旅游休闲中心，其重要原因是希望澳门能够逐步摆脱对博彩业的过度依赖，实现经济适度多元发展，从而维护澳门的繁荣稳定和长治久安，体现一国两制的制度优势。横琴“国际休闲旅游岛”的首个发展定位就是“促进澳门经济适度多元发展新载体”。《方案》明确提出，横琴要通过加强与港澳旅游规划和标准衔接、探索合作开发旅游产品、无缝对接旅游基础设施、共同打造大湾区精品旅游线路等一系列措施，进一步联合港澳拓展国际旅游市场，从而实现两地产业互补、市场错位、协同发展，促进澳门经济发展更具活力。

二是有利于充分发挥琴澳两地旅游的综合效益和融合效应，助力澳门突破土地、人力和产业单一等瓶颈。《方案》明确提出要“全力推进与港澳深度旅游合作，立足三地旅游资源和区位优势，探索在交通设施、项目建设、市场开发、人才培训等方面开展全方位、深层次交流合作”。通过与港澳旅游实现错位互补，共同形成完善旅游产业链，将有效挖掘港澳（特别是澳门）旅游产业的发展潜力，加快澳门世界旅游休闲中心建设，对澳门旅游产业形成多元互补、多点支撑态势，有效提升澳门经济发展活力。

三是有利于带动周边区域共同深度参与粤港澳合作。随着港珠澳大桥开通，横琴和港澳建立了路桥的直接联系，三地人员、信息、资金以及各种生产要素的往来更加便利，这为横琴带动周边区域和港澳建立更紧密合作创造了条件。《方案》提出，要依托珠海丰富的海岛旅游资源优势，以横琴为核心，串联外伶仃岛、东澳岛、万山岛等海岛资源，打造珠海浪漫风情海岛旅游路线。横琴“国际休闲旅游岛”的建设不仅能够充分利用港澳雄厚的投资实力和成熟的旅游市场需求，而且可以借力加快国际国内旅游市场的开发，成为“一程多站”的重要一站，通过发挥好横琴“国际休闲旅游岛”以点带线成面的辐射功能作用，从而促进粤港澳三地旅游实现跨越式发展。

二、为满足延伸横琴产业发展外延、提升产业发展质量夯实基础

旅游业是国民经济的战略性支柱产业，综合效益好，带动作用大，2018年我国旅游业对国民经济的综合贡献超过11%。横琴拥有优越的区位、优美的环境、丰富的生态资源，发展休闲旅游产业大有可为。

一是将逐步完善横琴的旅游产业空间布局。根据《方案》，横琴将构建“一带、一廊、一区”的全域发展空间布局，“一带”即天沐河流域休闲带，“一廊”即串联起全岛的生态休闲绿廊，“一区”即南部动感娱乐旅游产业集聚区，随着“一带、一廊、一区”建设的推进和完成，横琴区内的旅游资源整合、旅游产品组织和服务要素聚集将进一步充实完善，一个处处有景观、处处皆可游的休闲旅游岛将呈现在世人面前。

二是将培育出高品质休闲旅游产品体系。推进横琴“国际休闲旅游岛”建设，需要高品质的旅游产品作为支撑。《方案》提出，除继续完善珠海长隆国际海洋度假区、星乐度汽车露营乐园等横琴现有旅游产品之外，还要加快构建独具特色的旅游产品体系，大力度发展休闲度假旅游、积极发展文体休闲旅游、创新发展城市休闲旅游、积极发展商务休闲旅游和着力发展养生休闲旅游，逐步将横琴建设成为国际知名的休闲旅游海岛。

三是将延伸休闲旅游产业价值链带动其他产业共同发展。发展休闲旅游业除了能够带来旅游收入以外，还可以通过和相关产业的融合发展，实现“1+1>2”的产业发展效应。正因如此，《方案》将建设“国家全域旅游示范区”作为横琴“国际休闲旅游岛”三大发展定位之一，通过构建“旅游+”产业生态圈，积极培育和开发多样化产业新业态，逐步将横琴重点发展的商务服务、金融服务、高新技术、总部经济和文化创意等产业进行有机融合，从而推动横琴实现从观光旅游到休闲度假旅游、从景区旅游到全域旅游的转变，促进横琴旅游业全区域、全要素、全产业链发展，实现横琴旅游业全域共建、全域共融、全域共享。

三、为横琴创新旅游行业发展环境、提高对外开放合作水平提供重要契机

横琴要高标准建设“国际休闲旅游岛”，关键要在营造一流的旅游发展环境上破题。而《方案》的出台，对横琴通过体制机制创新积极营造对接国际、媲美港澳的旅游发展环境，以创新推动倒逼改革开放至关重要。

一是将创新横琴与国际接轨的休闲旅游市场监管机制。按照《方案》，横琴将创新休闲旅游行业标准和认证，重点要联合港澳共同打造区域领先、国际接轨的区域旅游质量认证体系，建立与国际通行规则相衔接的旅游服务标准认证体系。通过引入澳门“诚信店”管理机制、制定旅游市场黑名单管理办法、建立旅游市场全过程综合监管机制等举措，逐步建立起旅游要素诚信体系和旅游市场监管综合管理体系，为休闲旅游产业的有序健康发展“保驾护航”。

二是将逐步完善横琴岛内休闲旅游配套设施建设。《方案》提出，横琴要建设综合旅游配套体系、打造通达旅游交通体系和创新智慧旅游服务体系，重点强化横琴的交通枢纽设施建设，推动实现与港澳旅游交通的无缝对接。加快引进国际一流商业主体，发展大型购物商场和商贸中心，打造以港澳旅游特色商品为主的跨境贸易电子商务平台，解决旅客“拎包购物”问题。要积极开展智慧旅游，推进横琴与港澳在旅游交通、信息和服务网络等方面互联互通，构建高效、互惠的区域旅游合作体，形成网络互联、信息互通、旅客互送的区域性旅游合作机制。

三是将逐步提高横琴旅游对外开放合作水平。《方案》要求，横琴要全力推进中拉合作，通过配合澳门建设中国与葡语国家商贸合作服务平台，构建国际交往机制。要着力推动与“一带一路”共建国家交流合作，探索与共建国家在促进客源互动、联合拓展旅游市场、加强旅游业管理等方面开展实质性合作，从而全面提升旅游管理和服务水平。

此外，《方案》为推进横琴“国际休闲旅游岛”的建设，还提出了一系列配套性支持政策。在开放政策方面，支持港澳合法导游、领队经横琴旅游主管部门培训认证后，换发证件，在自贸试验区所在设市区（或自贸试验区）执业。开放横琴海域和低空空域，研究开通对接港澳的跨境直升机服务，在横琴实行更加开放、便利的出入境管理政策。在投融资和税收政策方面，研究在《横琴新区企业所得税优惠目录》中增列有关旅游产业。在金融政策方面，支持符合条件的旅游企业开展集团内跨境双向人民币资金池业务，支持探索开展以资本项目可兑换为重点的外汇管理改革试点。在用地用海政策方面，允许特大休闲旅游项目在海拔25米等高线以上修建与经批准的规划内容相符合的游乐建筑和配套设施。在人才政策方面，支持横琴探索与澳门合作设立国家旅游人才教育培训基地，率先实现港澳旅游行业人才单向认可。

上述配套政策力度之大，充分体现出党中央、国务院对推进横琴开发、促进澳门经济适度多元发展的高度重视。相信随着《方案》的获批实施，必将进一步激发横琴开发潜力、提高产业发展质量，也必将为横琴配合澳门建设好“世界旅游休闲中心”提供更加有力的支撑和保障。我们有理由相信，一个面向未来、国际品质、生态优先、协同发展、智慧支撑的“国际休闲旅游岛”必定将横空出世、琴鸣天下！（中国旅游研究院首席战略研究员 宋子千）

来源：国家发展改革委

编辑：缪小兵