资料图工作人员检查供暖设备  新华社记者 张宇 摄  来源 新华网

时下，位于中国冬季最冷区域之一的内蒙古呼伦贝尔市已开始全面供暖。然而,草原深处，一家供暖企业和地方政府持续多年的矛盾，让近年来频频挨冻的当地群众，心又悬了起来。他们担心，这个供暖季会不会成为又一个“挨冻季”。

当地政府引进社会资金解决供热问题，本是一件好事，但当年对供暖企业的允诺由于政策变化而无法兑现，导致政企多年“打架”，群众因此受冻。为保民生，政府部门只能组织技术人员去应急接管。企业认为，“偷、强接管网”给企业造成了巨大的经济损失，而政府则认为，企业不应在每年供热期间用民生问题要挟政府。

有关专家表示，供热行业具有垄断性，又事关民生，共同的责任让企业和政府必须风雨同舟才有可能化解供暖危机。

供暖季无处交费 挨冻成最大心病

虽然国庆节前已开始供暖，但时至十月下旬，内蒙古新巴尔虎左旗（简称新左旗）百力阁小区居民单志忠仍不知该去哪里交费。

“钱都准备好了，就是没人收，总觉得心里不踏实。”75岁的单志忠被冻怕了，他说：“2014年起，旗（县）里开始频频出现供暖问题，女儿坐月子，都是靠电暖气支撑的。有几次到后半夜冻得受不了，家里人只好穿上衣服捂着被子起来坐着。”

单志忠告诉《经济参考报》记者，他是新左旗新宝力格苏木（镇）呼吉日诺尔嘎查（村）的牧民，原本打算到旗里安度晚年，享享清福，没想到会遭这么大的罪，“早知如此，还不如在牧区蒙古包里生活。”

新左旗位于呼伦贝尔市西南端，是一个以蒙古族为主体的多民族聚居区，由于纬度较高，这里冬季最低温度常常低于零下40℃。旗政府所在地阿木古郎镇（简称“阿镇”），是当地群众最主要的越冬地，全年取暖期长达七个月，供暖是镇上最大的民生问题之一。但近年来，挨冻却成为当地百姓冬季的最大心病。

“去年冬天，更是变本加厉，一直到11月下旬也没供暖，家家户户只能靠电暖气度日。”永盛小区居民础鲁等人告诉记者，这种高寒地区11月下旬仍不供暖，甚至会威胁群众生命安全。

新左旗住房和城乡建设规划局局长马风华说，去年冬天，负责给阿镇供热的内蒙古义龙热力股份有限公司（简称“义龙公司”）直到11月下旬，有两台锅炉还在检修，导致镇区80万平方米小区供热不达标，部分小区车库和走廊暖气冻裂，供热管网低温运行，存在供暖设施大面积瘫痪的危险，群众反响极为强烈。

“在与企业多次沟通无果的情况下，旗里根据《内蒙古自治区城镇供热条例》相关规定，于2017年11月23日对热力企业启动了应急接管，并于几小时后完成抢修，实现正常供暖。”马风华说，为了保证去冬今春的供暖，一直到供暖期结束，旗里才把企业交还义龙集团。

得知应急接管已结束，当地群众再次开始担忧。

“大家都受够了，每年受冷挨冻，冻得住院吃药，谁给负责？”桦枫逸城住户牡丹说。

亿吨煤田成泡影 政企矛盾渐升级

作为新左旗招商引资引来的企业，最初政府和企业间也曾有过一拍即合的默契。“基于互相信任，供热项目甚至在只有口头协议时就已开工建设。”内蒙古义龙建设（集团）有限责任公司董事长赵忠义说，该项目共投入1.7亿元，2011年春季开工建设，2012年10月开始供暖。

“由于建设用心、起点较高，项目投入使用后，呼伦贝尔市政府主要领导带队在现场调研了两个多小时，详细了解各个环节，并对新左旗引进社会资金解决供热问题的做法予以表扬。”提起当年的场景，赵忠义的脸上难掩得意之情。

然而，不到一年光景，情势就急转直下。义龙集团发现，供热项目建设协议书根本无法正常履行。

原来，2011年6月，在义龙集团与新左旗政府签订的《新左旗阿木古郎镇集中供热项目建设协议书》中，双方约定：新左旗政府负责为义龙集团“办理无偿配置位于阿木古郎镇南五一牧场处的壹亿吨煤田，以作为对义龙集团供热投资运营亏损的补偿，并负责办理相关手续”。

“当时考虑供热企业距产煤区较远，需要去200公里外运煤，而旗里煤炭储量达1000多亿吨，因此制订了该计划。后来政策有变，上级部门认为供热项目不符合配置条件，该计划只能搁浅。”马风华说，义龙集团对此意见很大，一直想要讨个说法。

“就是奔着煤田去的，要不然也不会投资这么多钱建热力公司。”对于初衷，赵忠义直言不讳，他表示，关于此事，旗政府至今也没给出一个令人满意的答复。

赵忠义说，到了2013年，双方矛盾开始进一步激化，当地新任政府领导不再承认之前政府与义龙公司签订的协议、文件，决定将应由供热企业施工的三级管网工程外包出去，且未经义龙公司同意，强行将供热管网打通，与未经验收合格的第三方新建管网相连接。赵忠义说：“由于施工管网工程质量不合格，导致热力公司供热受阻温度不均匀，企业无法保障正常供暖。”

《经济参考报》记者在《新左旗阿木古郎镇集中供热项目建设协议书》上看到，当初作为甲方的新左旗政府的确与乙方义龙公司约定：“对于新建工程的入网，乙方负责建设连接主管线和换热站的支管线；入户管线由乙方做出预算，开发商审核、付款，义龙公司施工。”

有业内人士表示，义龙公司若能承建三级管网，确实可以赚到一部分利润，后来这部分利润也没了，双方只能撕破脸皮。

“后来发现这部分条款侵害了第三方开发商的权益，政府部门无权强制开发商选择施工方。”马风华表示，都是历史遗留问题所致，当初的协议存在瑕疵，开发商觉得义龙公司报价高，不同意由他们来施工建设，旗里也没什么办法。

“义龙公司与用热单位因供热管网收费等原因产生矛盾，寒冬时节不给一些小区供热，致使百姓无法生活，为保民生，政府部门只能组织技术人员去接管。”马风华强调，旗里确实有38万平方米的供热面积没有与义龙公司签订正式供热合同，但政府出面组织硬性接通的面积仅有4万平方米。无论是强制接网，还是后来的应急接管企业，目的都是为了保证民生，政府部门的做法无可厚非。

《经济参考报》记者在调查中发现，随着近年政企关系日趋紧张，当地政府不得不开始考虑“后路”问题。根据协议要求，义龙公司成立后，在其可以满足阿镇供热要求的条件下，当地政府在供热规划区范围内不再批准建设新的热源及供热公司。如今，新左旗政府已扩建2002年建设的甘珠尔热力公司作为第二热源。据知情人透露，第二热源的管线已接至义龙公司主管线附近，一旦出现大规模停暖等异常情况，政府随时可能强接主管网并启动该热源。

“两本账”相差悬殊 政府“期待”成被告

新左旗旗委书记布仁贝尔向《经济参考报》记者表示，为确保冬季供热长期安全，从根本上解决问题，2018年春节取暖期结束后，新左旗政府曾推荐一家国企对义龙热力公司资产进行收购，但义龙集团并不同意。

“即使收购，也必须得先把遗留问题解决了再说。” 赵忠义坚称，“偷、强接管网”给义龙公司造成巨大的经济损失，入网费无法收取，供热单位与取暖户之间无法签订正常的供用热合同，义龙公司不掌握供暖数据，无法收费。他表示，2018年供暖季开始已有一个月，目前仅收到“公家单位”交上来的400多万元取暖费，“现在煤炭价格挺高，这点钱根本撑不了几天，走一步看一步吧。”赵忠义说。

“用户交费购暖，本来是正常的事，但政府部门的介入，扰乱了市场，导致百姓互相攀比，产生‘你不交我也不交’的心态，许多用户已5年没交费。2017年，义龙公司仅收上来28万元取暖费。”赵忠义抱怨道，若政府不彻底解决遗留问题，以后根本无法收费。

按照义龙集团的测算，旗政府及用户多年来欠下的入网费、取暖费、违约金、罚款等费用已达6.7亿多元。

但新左旗的一些干部却认为，义龙公司多年来供暖不达标，从供热效果上人为制造技术问题，导致用户近年来多次挨冻，百姓有怨气，这才是收不上取暖费的重要原因。

“自2014年开始，每到供暖期前，企业都提出热费收缴不上来，缺少运营资金，考虑到民生问题，旗政府近几年已先行垫付、支付给企业取暖费和供热补贴近2亿元。”新左旗副旗长张双林说，企业的种种做法严重违反供热管理相关规定，漫天要价的做法也无法得到旗政府的支持，按照旗政府部门初步估算，目前旗里用户欠义龙公司取暖相关资金约为5800万元左右，根本不存在6.7亿元之说。

“我们是法治社会，无论是配置煤田问题，还是入网费、取暖费等问题，义龙公司均可以通过诉讼手段来解决。”新左旗旗长海青说，目前这种局面既伤害了百姓利益，又给政府和企业造成了不良影响，“不是说‘新官不理旧账’，地方政府违约可以承担法律经济责任，期待义龙公司通过诉讼解决问题，而不要在每年供热期间用民生问题要挟政府。”

“协议仍在履行，旗政府不积极寻求解决方案，反而将责任推到法院，本身就是不负责任的行为。”赵忠义表示，经商30多年来，从没与人打过官司，这次也不想与地方政府对簿公堂。

虽然赵忠义不想走法律途径解决问题，但由于新左旗供暖问题而引发的官司已不可避免。2018年8月，新左旗住房和城乡建设规划局对义龙公司提起诉讼，索要2017年秋季预付给该企业的4000万元供热运营费用，理由是：义龙公司未能如约完成“2017年至2018年的供热义务”，且亦未将此款全部用于供暖支出。为防止国有资产流失，维护旗住建局的合法权益，故将案件诉至法院。

重权重利更须重责风雨同舟化解危机

2016年5月26日，内蒙古自治区党委巡视二组在对新左旗反馈问题时表示，阿镇供热项目决策不慎，多年来在产权关系、工程决算、管理运营上与承包商纠纷不断。

有专家学者表示，这起发生在新左旗的政企经济纠纷，是过去地方政府“拍脑门”和指令化行事方式的缩影。“过去有些地方政府官员一拍脑门就敢做重要决定，既不依法也不依规，制定出一些执行不了或者混乱的规则，埋了不少‘地雷’，政府职能和权限调整后，这些‘地雷’开始爆炸了。”内蒙古自治区社会科学院经济研究所所长于光军说。

于光军认为，传统的管理模式下，政府权力的边界不清楚，缺乏对权力合法性来源的认识，缺乏对行使权力必须承担责任的承诺。“以资源换投资，是原来各级政府招商引资，推进公共事业发展的重要方式。除了许诺给资源外，由于过去政府权力边界模糊，管理松散，做出了一些无法兑现的承诺，这就需要勇气和智慧来面对和破解。”

于光军认为，配置煤炭及三级管网建设权问题是“不可抗力”和政府决策失误所致，后来的“强接管网”等问题为紧急情况下的“非常手段”，这些需要双方在客观理性前提下进行协商解决，委托权威机构进行评估。供热行业具有垄断性，又事关民生，共同的责任让企业和政府必须风雨同舟才有可能化解供暖危机。

“就目前情况而言，亟须签订一份新的协议，让双方重回正轨。”于光军说，在法律框架下履行新协议，明晰双方责任义务，让无辜卷入政企纠纷的上万百姓不再因此受冻。“其余问题，可不断向前追究责任，在终身追责制度下，终归会有人承担相应的责任。”

来源：经济参考报

编辑：缪小兵