高质量发展阶段需要怎样的产业政策

◎贾根良

我国自改革开放以来，产业政策在推动经济发展的过程中发挥了重要作用。当前，我国经济发展已经转向高质量发展阶段。在这一阶段，产业政策的作用是否如有些学者认为的那样已经不重要了？笔者认为依然重要，但产业政策要发生相应的转变，需要实施一种更为精准和智慧的新产业政策。

根据“微笑曲线”，自上世纪90年代以来，随着经济全球化和离岸外包的迅猛发展，出现了以产业价值链分工为特征的新国际分工：发达国家掌控产业的价值链高端，而发展中国家则处于价值链低端。与上世纪70年代相比，21世纪产业价值链高端与低端之间附加值的差距急剧拉大了。以工业价值链为例，制造和组装阶段属于价值链低端，价值链高端属于制造和组装之前和之后的阶段。在价值链分工出现之前，以整个产业作为政策实施对象的传统产业政策也能获得价值链高端的高附加值，这是日本和韩国产业成功的原因。但在价值链分工出现后，这种以产业部门为政策实施对象的产业政策不再有效。因此，在全球价值链分工的今天，我国以整个产业作为对象的传统产业政策（包括支持战略性新兴产业发展的产业政策），实际上就变成了支持本土企业从价值链低端参与新国际分工。在这种情况下，由于企业进入的是附加值越来越低的环节，传统产业政策最终会导致产能过剩的出现。

但不能因此对传统产业政策的作用一概否定，因为它毕竟为我国建立起了世界上门类最齐全的制造业基础，解决了“有没有”的问题，这就为我们现在解决“好不好”的问题奠定了基础。习近平总书记指出，高质量发展就是体现新发展理念的发展，是经济发展从“有没有”转向“好不好”。那么，什么样的产业政策才能适应我国高质量发展阶段的需要，从而解决“好不好”的问题呢？显而易见，高质量发展阶段的产业政策或者说新产业政策，应该以支持高质量经济活动为目标。

首先，新产业政策扶植和支持的对象应集中在价值链高端，再也不能像传统产业政策那样笼统地将产业作为政策实施的对象，更不能将价值链低端作为产业政策的重点。新产业政策的实施对象不再是传统意义上的产业部门，而是日益以全球价值链的特定活动和生产组织的战略定位为中心；从“微笑曲线”看，发展中国家的经济“追赶”就表现为从价值链低端向高端的“转型升级”，这意味着我国过去以产业为轴心的传统产业政策将逐步转向以“价值链”为重点的产业政策。这是新产业政策的第一个内涵。

其次，新产业政策的重点是包括研发政策在内的创新政策，并以掌握和广泛推广自主核心技术为核心，因此比传统产业政策更为重视创新，这是“新产业政策”的第二个内涵。在这方面习近平总书记有很多论述，例如，“抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的‘牛鼻子’”；“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权”。从“微笑曲线”的三个阶段可以看出，制造前阶段与新技术、新工艺、研发、创新有关；而制造阶段基本上是以要素投入为主，这是我国传统产业政策实施的对象；而制造后的阶段则主要是由市场导向的企业和消费者所支配。新产业政策应该主要集中在制造前的阶段，因为在以价值链分工为特征的新国际分工时代，对于一国的国际竞争力来说，创新和新技术特别是核心技术是最重要并可能是唯一重要的因素。党的十九大报告指出，“创新是引领发展的第一动力”，当然它也是我国高质量发展阶段的第一驱动力。值得指出的是，创新和掌握核心技术离不开创新的商业化，因此，新产业政策并非只集中在制造前阶段，它同样可以在制造后阶段发挥重要作用，如通过政府创新采购以及创新商业化的支持措施加快我国攻克并广泛采用自主核心技术。

最后，高质量发展阶段仍然要求在价值链制造阶段实施产业政策，支持价值链制造阶段的高质量发展，并从根本上解决我国环境和生态友好发展的问题，这是新产业政策的第三个内涵。许多人将价值链制造阶段笼统地看作是“低质量经济活动，造成这种误解的重要原因之一，是世界上绝大多数国家包括我国过去基本上都是依靠要素投入从事制造活动，这种粗放式的制造活动导致了我国在许多传统工业上虽然也处在价值链高端，但却因产品的性能不够好、寿命不够长而成为低端产品，原因就在于我国制造活动的“三基”（机械基础件、基础制造工艺和基础材料）不过关。为此，新的产业政策在价值链的制造阶段可以大有作为，那就是要致力于攻克“三基”难题，推动企业提高制造工艺水平，协助企业改进管理实践。更重要的是，在价值链制造阶段，政府可以实施环境和生态友好发展的新产业政策。习近平总书记指出，“主要依靠资源等要素投入推动经济增长和规模扩张的粗放型发展方式是不可持续的”。老路走不通，新路在哪里？就在科技创新上，就在加快从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变上。这种新的发展理念为价值链制造阶段的新产业政策提供了理论基础。

（作者系中国人民大学经济学院教授、中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员。该文为作者主持的国家社会科学基金重点项目〔14AJL009〕的阶段性成果）