统筹推进基层应急能力建设

◎杨宏斌

当前和今后一段时间，我国突发事件风险增多，公共安全形势复杂，人民群众对公共安全需求日益增长，对应急管理工作提出了新的更高要求。

习近平总书记强调，维护公共安全体系，要从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。另外，按照系统思维与系统方法，基层的应急能力，是全部应急管理的基础；基层应急管理能力的高低，直接决定着突发事件应对的效果。因此，我们要更多研究如何以社区、乡村等基层组织为重点，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的应急管理工作格局。

我国以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制、法制）为核心内容的应急体系，是在2003年取得抗击“非典”疫情胜利后开始全面开创和发展。“属地管理为主”是《突发事件应对法》规定的重要原则。近年我市应急工作始终以“夯实基础，提升能力”为主线，努力通过“提升大应急能力”来保障“夯实大平安基础”,应急体系能力建设得到不断加强。但由于应急管理工作起步较晚，且多年来我市公共安全形势总体平稳，大家容易盲目乐观和麻痹大意，“预防为主、预防和应急相结合”的意识显得薄弱。所以还存在发生突发事件时，由市县二级政府“大包大揽”“单打独斗”多，没有充分发挥镇（街道）属地在突发事件应对工作中的积极性、主动性和创造性；许多时候村（社区）等社会组织没有成为政府的有力补充和“左膀右臂”；各个企事业单位在履行主体责任时，在源头治理、突发事件事前防范标准化建设、各级各类应急预案编制、组织演练、应急避护场所建设、应急救援队伍管理、应急物资储备上还存在认识不到位、准备不到位等问题。解决以上问题，提升基层应急能力，其主要对策有：

对标找差凝聚共识

近几年我市多次组织辖市（区）相关人员前往省内外先进地区考察学习，在市委党校分批次开展集中培训。通过学习培训，全市基层应急工作人员对应急工作的内涵要求、规律特点有了更深入的把握，对习总书记关于防灾减灾救灾“两坚持、三转变”有了更深刻的理解，对新时代基层应急工作的大融合、大集成、共建共治共享有了更深切的感受，大家进一步增强了“无危为安，无损为全”“基础不牢，地动山摇”“上面千根线、下面一根针”的共识。接下来，还要按照解放思想的要求，持续对标苏南，在思想观念、工作标准等方面找差距、求提升，进一步增强做好工作的责任感和紧迫感。

建设内容纳入“规划”

省市“十三五”规划对基层应急能力建设都有明确部署。《江苏省“十三五”突发事件应急体系建设规划》要求各级确保机构、职能、编制、人员、经费、场所“六落实”。《镇江市“十三五”突发事件应急体系建设规划》对基层应急能力建设作了延伸和规定：完善镇（街道）应急管理机构和工作机制，开展以有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练等为“六有”主要内容的镇（街道）应急管理能力标准化建设。将应急管理嵌入行政村（社区）网络化管理，推进以有场地设施、有装备物资、有工作制度等“三有”为主要内容的行政村（社区）应急服务站建设，形成应急管理与减灾救灾防灾、综治、维稳、治安一体化的工作格局。

在贯彻落实省市“十三五”规划，推进基层应急能力标准化建设过程中，各辖市（区）都能很好地履行属地主体责任，不等不靠，立足自身实际，围绕着实用、管用，积极开展自主建、合力建、规范建。截至目前，全市已创成国家级综合减灾示范社区62个，省级示范社区49个，省级示范街道3个。今年我市还将申报14家全国减灾示范社区。为提升大应急能力，奠定了良好基础。

先行先试进行示范

为示范引路，去年我们选定扬中市新坝镇新治村、镇江新区丁卯街道作为先行试点单位，为我市全面推开基层应急能力标准化建设探索路径，积累可推广、可复制的经验。

今年6月初，我们组织各辖市区和今年拟达标镇（街道）基层应急管理负责人前往新治村、丁卯街道观摩。学习借鉴新治村如何积极拓展“三有”、丁卯街道如何分解落实“六有”建设标准的好理念、好做法、好经验。通过现场观摩，大家感受到新治村“网格全覆盖”“职能大综合”和丁卯街道“十网归一”“大集成”“大融合”等群防群治经验，契合新时代大应急共建共治共享改革方向，符合基层实际。

趁热打铁，借助现场观摩会契机，我们对“十三五”期间和今年全市基层应急能力标准化建设的总体要求、年度计划、时间节点、考评方式等内容进行再动员、再部署、再推进。为全市“十三五”期间完成基层应急能力标准化建设进一步明确了路线图，明确了时间表、责任制。

统筹协调整体推进

达标单位全覆盖。我市计划从2018年开始，利用3年时间，以全市56个镇（街道）、761个村（社区）为基数，分别按照40%、40%、20%的年度达标计划，到2020年与全面建成小康社会同步完成全市基层应急能力标准化建设。2018年是落实“十三五”规划承上启下的关键之年，也是我市基层应急能力标准化建设开局之年，今年全市按序时完成首批26个镇（街道）、300个村（社区）的建设任务，为今后的基层应急能力标准化建设工作开好头、起好步。

建设责任全分解。落实辖市（区）主体责任，建立三级责任体系，形成一级抓一级，合力抓建设的工作格局。镇（街道）在完成自己建设的同时，加大对村（社区）标准化建设的指导帮带，推动并统筹村（社区）按照“三有”标准搞好标准化建设。

应急能力全具备。基层具备必要的应急能力，是镇（街道）“六有”和村（社区）“三有”标准的初衷，是标准化建设的基本要求。“六有”和“三有”，标准只能高不能低，内容只能增不能减。最终是要形成具有符合地方特色、具备应对本地区突发事件的能力。

建设方案严格评估

各基层单位的环境、社情、民情等有所差别，各自的标准化建设方案不能照抄照搬，各基层单位要梳理本地区、本单位近年易发、频发的事件，评估研判已有和潜在的风险隐患。形成建设方案，要参照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”重大事项决策机制，还需要体现共建共治共享理念，节约集约，避免重复建设，减少重复投资，少花钱多办事，花小钱办大事。

验收考评保证质量

基层单位应急标准化建设达标的验收，严格落实属地责任，由各辖市（区）应急办自行组织，实行普考。我市应急办采取抽检方法，在辖市区考评合格的单位中，随机进行抽查复检。以普考督建设，以抽检促普考。抽检合格则视为合格，抽检不合格，则视为不合格。普考和抽检需把握四个方面内容：一是建设方案是否经过评估；二是现场查验“三有”“六有”的落实情况；三是视情随机应急演练；四是考查相关具体责任人。

（作者系市应急管理委员会办公室副主任）