城市通过旧区拆迁、异地安置、原址开发等途径“经营城市”，弥补改造成本并获得增值收益，是城市改造常用手段。然而当大规模旧改接近尾声，城市只剩下“小而散”零星待改地块时，片区狭小且规划受限，没有太大商业价值，开发积极性低，这些“城市经营”手段便行不通了。然而零星旧区面积虽小，对损害了城市整体环境品质，老百姓住房“急难愁盼”问题也要尽快解决，对此城市该怎么办？
图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄
“当市场手段不再灵验时，城市要对旧改‘兜底保障’，因为百姓居住改善、城市品质提升是城建根本宗旨。”南京旧改项目最多的秦淮区更新办有关负责人说，他们在零星旧改中打破了传统征收拆迁办法，取而代之为就地改造、居民回迁、渐进更新等手段，建立多元资金筹集机制弥补改造成本，先期改造的石榴新村、大阳沟等片区，居民支付三四千元/平方米，就能住上和旧房等面积的“新套房”。
地块小脏乱差，晨起如厕要“错峰”
秦淮区去年有9个项目列入南京城市更新计划，占全市64%；今年南京公布的两批旧改项目中，秦淮区又有大阳沟、小松涛巷等地块“上榜”，足见该区旧改任务之重。
“慢些走啊，家里光线不好呢！”上周末晌午，记者顶着大太阳来到秦淮区大光路大阳沟58号王敬珍老人家，因为不够住，她家在老屋天井里搭了板房做餐厅，又在“餐厅”外垒了厨房，家里成了“三进弄堂”，低矮、逼仄而昏暗。
在大阳沟58号，像王敬珍这样搭建插建的比比皆是，整个片区高高低低、凌乱不堪，品相质量都不如近郊已拆的城中村。“我们这里住户最怕两样，一是水（下雨），二是火（失火）。”王敬珍说，夏天打雷下雨，她就心惊胆战，下大雨时家里积水常常淹到脚踝；另外巷道窄小，消防车进不来，有一次隔壁小区失火，住户担心祸及自身，全跑出去了。
负责大阳沟改造的秦淮区明商集团潘孝梅说，大阳沟四个片区，住户面积平均四五十平方米，最小的只有10来平方米，最早的40年代就搭建了，不通管道气，家家用痰盂，“大方便”要去公厕。“我们老人都自觉养成习惯了，早晨不跟年轻人、孩子争着上公厕，等他们上班、上学后再去，错峰如厕。”66岁的住户程安国说。
图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄
和大阳沟相比，更新改造前的王府大街石榴新村在“城市图斑”上更加扎眼，这里抬头就能看到高楼幢幢的新街口商务区，一街之隔又是环境清雅的朝天宫，成为繁华都市的“灰色背影”。“改造前，我在这里住了快40年了，一家五口挤在不到30平方米的平房里，后来家里添丁，盖了2楼。”老住户龚俊说，像他家这样，石榴新村家家盖了加宽2楼、甚至3楼，房摞房、房搭房，密密匝匝、层层叠叠，“起居没有隐私，厨房都紧挨着，老鼠、蟑螂乱串乱跳，有的住户家里看过蛇吊在梁上，简直吓死了——家家都盼着有一天住上成套住房！”
征收难成本高，政府平台来“操盘”
像大阳沟、石榴新村这样的旧改小区，环境脏乱差，住户拆改意愿强烈，为何迟迟未予改造？“地块小而散，住户多而杂，征收成本高，老城规划限制严格，开发不足以平衡资金。”潘孝梅解释说，征收难度大，开发商缺乏动力，让城市这些“边角地”“插花地”在历次城市改造中存留下来了。
以大阳沟为例，面积十几亩，却聚居百余户人家，产权有住户自建房、单位自建房、单位办公房，房型有平房、小二层、老式低层楼房，有的鉴定为危房，和周边楼房犬牙交错，板块不完整且改造难度大。
在过去10余年间，石榴新村曾经历三次进场拆迁，但均以撤场告停。“石榴新村有权证居民388户，涉及常住户籍500余户、1500余人，起初进场也考虑用类似城中村拆迁模式，但调研后发现，好多房屋建设年代早没有产权证，违建、人口很多。”负责该项目实施的秦淮区越城集团副总陶莹说，如按传统征收模式改造石榴新村，资金缺口太大，实难平衡。
为推动零星地块旧改，秦淮区成立了全省首家实体化运作的“城市更新办”，在石榴新村，采取以原地重建、回迁安置为主，异地置换、货币回购、优先购买原地商用房屋相结合的方式；在大阳沟，实施原址安置、综合开发的一揽子方案。
图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄
政府平台成为“总操盘手”后，通过专项资金撬动、新城反哺老城、住户更新付费、以及附属商业开发等办法凑集资金就地改造。石榴新村388户房屋都鉴定为D级险房，改造成本政府和居民按比例共担，市区政府承担60%、居民个人承担40%，预测建筑成本价是7000元/平方米，每平方米居民只需出2800元。大阳沟地块对多种产权和用途的地块整体改造，保证住户“原址回迁、不低于原面积安置”。设计单位挨家挨户走访，了解居民意愿需求，最终以2.5平方米为一个格挡递增扩大，形成约20多种套型，这样‘抠’面积，不仅满足不同居民回迁需求，盖出来的套数也能最大化。
算总账惠民生，旧改下活满盘棋
每平方米只需出三四千元建筑成本，就能在原地住上等面积“套房”，石榴新村改造“一询”仅3天，居民同意率就超过96%！
但由于零星地块不大，加之采光、间距、容积率的要求，新建面积只是略高于原拆迁面积，导致入不敷出、补贴很大。潘孝梅研判，以大阳沟为例，总建设成本预计1.8亿元，整个项目预计要亏1.2亿元。但她认为，通过这个项目，城市和居民实现了“双赢”。
对城市来说，旧改一劳永逸改善了片区环境面貌，补上社区配套短板。规划中，大阳沟片区将盖上五六栋多层住宅，建筑色彩、品相和周边小区大体相当，绿化率30%，小区还配建120个地下车位，以及社区中心，待新房建成后，将和周边楼栋打包进行物业管理。“老城区旧改，就像是老树刨根，我们这个项目把困扰老城区的物管、停车、社区用房等难题全解决了，一子激活满盘棋。”潘孝梅说。
对居民来说，除了住上不低于原面积的“套房”，还就近享受了城区的成熟配套。大阳沟对面就是新建的小学，临近明御河以及御道街、大光路等城市主干道，两条地铁在大光路交汇，居民出行、生活、休闲很方便。
以石榴新村、大阳沟为探索，秦淮区、南京市开启城市零星地块旧改，去今两年公布了多批居住类地块更新项目。“这些零星地块从多轮城市改造存留下来，是旧改最难啃的‘硬骨头’。”南京市建委建设二处处长董文量介绍说，从全市看，既有石榴新村这样的险房地块，也有大阳沟这样兼有险房、旧平房、单位用房的复杂地块，还有小松涛巷、乐业村这样既存有历史建筑、又杂糅危旧房的复合地块。所以改造要“一把钥匙开一把锁”，研究透地块后“因地施策”、“去粗取精”，采用有机渐进更新（历史风貌区）、原址重建回迁（危旧房）、整体打包开发（房屋性质复杂地块）等多种手段，保护历史片区，挖掘可开发资源，用“绣花功夫”破解旧改“老大难”。
然而无论是小西湖这样的历史风貌区，还是大阳沟这样危旧房片区，改造都难以产生直接的开发收益，都需要政府平台主导并弥补亏损。“市场失灵时，政府要出手。”董文量认为，城市旧改中要算大账、算总账、算民生账，不能计较“一城一地”得失，要把社会效益置于首位。因为零星旧改不仅事关城市困难群体的住房改善，还关乎城市品质提升和文脉延续，是关乎百姓福祉和城市竞争力的“大局”，对此有关部门和建设平台责无旁贷。
来源：交汇点
实习编辑：毛蕴劼
审核：杨佩佩
