打造人们诗意栖居的温馨家园
——镇江市区老旧小区改造课题研究
◎ 戴卫东
随着城市文明程度的提高，城市建设面临着更新、宜居和改造诸多问题。老旧小区因为建设年代久远，基础设施薄弱等因素，已经越来越影响老小区居民的生活质量，越来越难以承载居民对美好生活的向往。而一味采用大拆大建的改造手段，不仅成本高、投入大，而且易破坏历史文脉和城市肌理。因而，采用“城市双修”“共同缔造”的理念，对老旧小区进行有机更新、改造提升就显得十分有效，这样受益面广、见成效快，能大大提高群众的获得感、幸福感和归属感。
一、老旧小区改造的基本情况
据初步统计，市区上世纪90年代前建成的老旧小区约有700万平方米，其中，已完成整治的老小区有562万平方米，还有145万平方米老小区急需改造。按照小区的分布位置，结合市区路网情况，将未改造小区划分为8大片区及若干零散片区，分别为：中营片区、青云门及老北门片区、大市口东北片区、大市口西北片区、同德里及山巷东片区、运河路片区、朱方路片区、大西路以北片区和零散片区。
市委、市政府对老小区改造工作高度重视，决定加大投入，用3年时间全面完成改造任务。其中，2018年计划改造约51万平方米，2019年计划改造52万平方米，2020年改造42万平方米。由于建设年代较早，老旧小区存在以下3大类问题：
一是安全类问题。部分老旧小区建筑老化，墙面剥落，有安全隐患。道路破损、坑洼不平，公共照明系统不全，无探头，无监控，无保安，处于开放式失管状态。
二是功能类问题。由于建筑年代较早，受历史条件限制，建筑节能水平低，屋面多以平屋面为主，无保温隔热性能，渗漏问题突出。未实现雨污分流，化粪池外溢现象时有发生。部分小区雨季排水不畅，积水严重。停车设施匮乏，乱停乱放现象严重等。
三是环境类问题。老旧小区配套落后，环境脏乱，各种线缆乱拉乱接，纵横交错如蜘蛛网，绿化少，水平低。乱搭乱建，乱停乱放，违章建筑多，有的甚至完全占据了消防通道等。
针对老旧小区这些“遗留问题”，我市自2005年开始，将老旧住宅小区改造工作列入市政府为民办实事项目。2005年-2017年，对白莲巷、桃园、王家湾等60多个小区、约562万平方米老旧建筑进行了综合整治（其中平改坡及既有建筑节能改造约30万平方米），总投入约3.1亿元（不含海绵投资的费用），共6.4万余户约25万多人受益。目前已改造的老旧小区基本都是90年代前建成的。
老小区整治内容主要包括：小区路面的整修或翻建、雨污水管道分流改造、路灯的维修及增设、自来水管道更新改造、住宅外墙立面出新、楼道出新及楼道灯安装、修缮落水管、修补破损外墙面、台阶、散水坡、围墙及门卫设施整修或增设、整理通讯、广电等弱电杆线、拆除小区内乱搭乱建、对沿街店牌店招进行更新、完善小区安全监控设施等项目。
2016年以来，老小区的改造已经发展成“老小区+海绵+节能改造+物业提升”四结合的模式，同时对绿化景观品味进行提升。老小区整治工作已由当初的以整治环境为主，转变为提升人居质量为主，整治内容也从整修道路、雨污分流等扩展到平改坡、外墙保温、节能改造等绿色建筑的达标创建，以及杆线下地等整治内容。
10多年来，我市市、区、街道三级协同配合，共同努力，老城区部分小区的面貌焕然一新，基础设施逐步完善，得到了广大市民的支持和好评，也为我市各类创建活动打下了良好的基础。
二、老旧小区改造中存在的问题和差距
然而,由于建筑建设标准和配套指标普遍比较低，规划先天不足，部分房屋产权复杂难以界定，相关管理措施缺位，相应的物业管理和更新改造资金缺乏，所以老小旧的改造依然面临着许多困难。其中比较集中体现在3个方面：
首先是小区整治的品质难以达到群众的期望值。随着人民生活水平的提高，人们对居住环境的要求也在相应地发生着变化，人们对美好生活品质的追求也是越来越高。特别是现在一些高档住宅小区的建设，使得新旧小区的居住品质差距越来越明显，所以老旧小区居民对改造的期待值很高。然而政府每年投入老小区改造的资金有限，只能在有限的空间内恢复和完善小区的基本功能，改造标准还比较低，与百姓的需求之间还有一定的差距。
其次是整治效果难以长久维持。老旧小区的建筑产权来源十分复杂，许多是房改房，随着企业破产重组，原来承担物业管理的企业主体已经消失，而居民尚未形成付费购买服务的理念。一些早期入驻的物业管理企业，因为居民不愿意缴纳物业管理费用，不堪重负退出市场。所以，在老旧小区改造之后的长效管理中形成了一个怪圈：因为担心缴费不足，正规物业公司不愿进场，市场化物业管理的长效机制难以实现。小区改造后的成果不能得到有效巩固，居民对居住品质要求难以满足，居民对物业管理多有抱怨，缴费意愿更不强。其结果导致整治效果难以长久维持。
三、老旧小区改造的对策和建议
整治改造的指导思想。将按照打造“精美镇江”和建设现代化山水花园城市的总体要求，遵循城市有机更新和城市修补的有关原则，因区施策，分类推进，努力使老旧小区做到安全有序、设施完好、功能健全、环境优美、管理优良，全面将老旧小区打造成“安宁、洁净、优美、祥和，人们诗意栖居的温馨家园”。
整治新思路
突破原有整治思路，运用新理念、提出新方法、展示新形象。
1.城市双修工作理念：运用城市设计的方法，总体把握、系统梳理、突出重点。把山、河、湖的修复、城市轮廓线、建筑色彩风貌、城市广告牌匾、城市绿化景观等城市双修的工作内容纳入整治范畴。
2.共同缔造工作理念：坚持以居民需求为出发点，充分调动群众的积极性，共同参与规划设计、项目实施、长效管理等全过程，将原来政府主导的“大包大揽”的模式改为“自下而上”共谋、共建、共管、共评、共享模式。
主要探索4个方面工作机制：
（1）探索政府统筹组织、属地与专业单位具体负责、居民全程参与的工作机制。
（2）探索居民、市场、政府多方共同筹措资金机制。
（3）探索因地制宜的项目建设管理机制。
（4）探索健全一次改造、长期保持的管理机制。
整治新方法
1.调整范围：从零星整治到成片整治。从针对某个老旧小区某栋老旧建筑进行零星整治到以老旧片区为单位进行成片整治。
2.调整内容：从单项整治到综合整治。从针对设施、安全、功能的单项整治到交通疏解、场所营造、环境提升、功能完善等多方面、多方位整治。
3.提标增速：由原来的投入200-300元/平方米改造标准提高至600-700元/平方米；同时，加快改造步伐，将原来7-8年的整治任务，通过加大投入、加大力度，3年内全面完成，全力提升群众的幸福感和获得感。
4.调整工作方式：由大包大揽到共同缔造。从政府大包大揽由上而下改造到市区联动、社区“共同缔造”，实现共谋、共建、共管、共享。
整治新目标
确定4大目标、整治18项内容，通过综合整治，实现小区的功能再造、环境提升和社区复兴，将片区打造成“安宁、洁净、优美、祥和、人们诗意栖居的温馨家园”。
4大目标：一是安全目标。首先是居民的生命和财产安全得到保障，做到“安全、平安”，这也是小区整治的最基本目标。普遍增设监控、探头等技防、安防设施。其次是建筑本身的安全，如墙面剥落、房屋渗漏水等危及人身和建筑安全的问题；二是功能目标。要做到小区功能基本健全，设施基本完好，路平、灯明、水畅，无外溢、无积水、无渗漏。分期分步骤地全面完成平改坡、平改绿工作，彻底改变困扰很多居民的屋顶漏水问题。对以前已经改造过的小区，但没有平改坡（绿）的，逐步回炉改造，全面消除平屋顶。三是环境目标。大力推行垂直绿化、围墙绿化（如蔷薇花、爬山虎、迎春花等藤本植物），美化围墙和老旧建筑，营造老旧小区的沧桑感和生态宜居性。增加花的配置，做到四季有花。同时，保护山体，疏理水系，营造景观，使环境美成为老小区改造的“画龙点睛”之笔。四是管理目标。推行市场化管理，将整治后的小区尽量实行围合管理，推向市场，有条件地引进物业公司管理，条件不具备的由街道、社区实行有偿服务，实现良性循环。
改造项目菜单化。根据改造目标，明确改造标准，老小区改造将推出“菜单化”改造服务。“菜单”按安全、功能和环境提升分3大类18项内容，各街道社区组织居民“点菜”，形成“百姓点菜，街道下单，市区会审”的运作机制。
18项工作内容：1.房屋修缮；2.安防设施改造；3.污水、燃气、环卫工程完善；4.海绵改造5.安排车位、停车有序；6.道路形成微循环；7.部分小区加装电梯；8.无障碍设施改造；9.立面改造；10.第五立面改造；11.杆线下地；12.绿化整治；13.店牌、店招形象提升；14.夜景工程；15.文化内涵挖掘；16.城市家具；17.山水资源保护及利用；18.建立小区物业。
我们坚信，在市委市政府的坚强领导下，在广大市民支持配合下，在各级各部门的通力协作下，老小区改造攻坚战必然会取得全面胜利，安宁、洁净、优美、祥和的温馨家园将从规划变成现实。
（作者系市住建局副调研员、党委委员）
