1989年，美国因巴拿马运河管辖等问题武装干涉巴拿马。图为占领巴拿马的美军士兵在巴拿马城街头搜查行人。新华社记者 胡泰然摄
自8月底美国完成从阿富汗撤军以来，世界围绕美国对外政策转变的讨论从未停止。2001年，“9·11”事件发生后，美国将反恐作为其对外政策的重心，由此发动了阿富汗战争。20年来，假借反恐之名，美国加强了在世界各地的军事干预。现在，随着阿富汗战争结束，美国的对外政策进入新阶段。
美墨战争、美西战争、一战、二战、朝鲜战争、越南战争、海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争……纵观美国240多年的建国史，战争在其外交和建立全球霸权上发挥了举足轻重的作用。240多年间，在从奉行孤立主义的对外政策转变为积极干预全球事务的过程中，美国也从偏安北美洲的13个殖民地变成世界唯一超级大国。可以说，对外扩张成就了美国称霸全球的梦想。只是如今，美国越来越力不从心了。
从中东采取战略收缩政策并将战略重心转移到印太地区；从反恐战争转向大国博弈；从直接出兵转向远程打击和代理人战争……美国对外政策的方向和方式变了，但不变的是用武力维护其全球霸权的执念和野心。
外交政策：从孤立主义到霸权主义
美国的对外军事行动与其对外政策有密切关联。
“自建国以来，美国对外政策主要经历了四个阶段的变化。”中国国际问题研究院亚太研究所副所长张腾军在接受本报记者采访时梳理如下——
第一阶段是从1776年到1898年，即从建国到美西战争爆发。美国奉行孤立主义和“门罗主义”政策，避免介入国际事务，集中精力投入国内建设，反对其他国家干涉美洲事务，实现了从大西洋沿岸到太平洋沿岸的领土扩张和国家版图统一。
第二阶段是1898年到1945年，即从美西战争到二战结束。19世纪末，美国成为全球第一大工业强国。为了贸易发展的需要而寻求海外市场，美国开始走上帝国主义扩张道路，对外政策开始与建立全球霸权紧密联系在一起。
第三阶段是1945年至1991年，即从二战结束至冷战结束。美国展开走向全球争霸，热衷于同苏联搞阵营对抗，建立了以美国为中心的西方国家阵营北约，大力培植东西方亲美国家为美国利益服务，大搞扩张主义，四处干预他国内政，挑起战争。
第四个阶段是冷战结束至今。这一阶段有两个主要变化：一是冷战结束后，美国成为全球唯一的超级大国，在此背景下，其单边主义和霸权主义的色彩更加浓厚，发动了海湾战争等多场战争，大搞干预主义外交；二是2001年“9·11”事件和2008年金融危机发生后，美国遭遇空前国家安全和制度危机，其全球领导力出现一定程度的衰退。为降低其维持全球霸权地位的成本，美国的对外政策试图在孤立主义和全球主义之间寻找平衡。
“建国后，美国从孤立主义到参与国际事务的转型不是一次性完成的，而是经历了波折和反复。”复旦大学美国研究中心教授张家栋在接受本报记者采访时指出，从建国到19世纪末，美国采取了孤立主义和大陆扩张政策。美国虽然不干涉亚欧大陆的事务，但并未停止在美洲大陆的领土扩张。美国的孤立主义传统对其对外政策的影响延续至今，但孤立主义的阶段早已过去了。美西战争是美国走向海外扩张的第一步。经此一战，美国从西班牙手中夺得了菲律宾、古巴等殖民地，第一次以世界军事大国面目示人。而美国参与重大国际事务，主要开始于第一次世界大战末期。但是，一战之后，受国内保守主义和孤立主义势力的影响，美国又回到相对孤立主义的状态。美国孤立主义阶段的彻底结束，是在二战期间被迫参战时完成的。二战至今，美国都采取积极介入全球事务的大国外交政策。但近年来，美国的孤立主义思潮又有所抬头。
“建国以来，美国根据自身利益和国际形势变化，不断调整对外政策。”中国社会科学院美国研究所所长倪峰在接受本报记者采访时表示，建国后的100多年间，作为国力有限的“新大陆”，美国奉行孤立主义和“门罗主义”的对外战略。但这种孤立主义也不是绝对的孤立主义，而是“两条腿”走路——经济上搭英国的便车，防务安全上阻断和欧亚大陆的联系。这是美国历史上花钱最少、收益最大的一个阶段。从美西战争结束到珍珠港事件爆发前，美国在孤立主义和全球主义两种对外政策之间徘徊多年。二战后，随着美国一跃成为世界上综合实力最强的超级大国，美国历届政府均奉行霸权主义政策：从杜鲁门政府的遏制战略，到尼克松政府的现实威慑战略，再到小布什政府的“先发制人”战略，构建和维护美国霸权都是其核心战略目标；最近几届美国政府，包括奥巴马政府的“巧实力”战略、特朗普政府的“美国优先”政策以及拜登政府“更好重建”美国的主张，根本目的仍是确保美国霸权。
军事行动：从被动参与到主动干预
据不完全统计，从1945年二战结束到2001年，世界上153个地区发生了248次武装冲突，其中美国发起的就有201场，约占81%。美国《国家利益》杂志援引美国传统基金会防务项目高级研究员达科塔·伍德的话说，美国平均每15年就卷入一场战争。
据美国《史密森学会杂志》统计，2001年以来，美国以“反恐”之名发动的战争和开展的军事行动足足覆盖了“这个星球上约40%的国家”。美国布朗大学“战争代价”项目数据显示，这些所谓“反恐”战争已经夺去超过80万人的生命，令超过3800万人流离失所，耗费超过8万亿美元。
“美国的崛起和对外扩张，是通过一系列战争实现的。其中，最重要的两场战争：一是19世纪末的美西战争，正式开启美国走向海外扩张的道路，标志着美国走向帝国主义的开端；二是第二次世界大战，真正意义上确立了美国的全球霸权地位。”张腾军说。
“美国对外战争主要有两种类型：一是主动介入的干预型战争，如美西战争、阿富汗战争和入侵格林纳达等；二是被动卷入型战争，如一战和二战。”倪峰说。
军事力量是美国全球霸权的重要支柱。二战后，美国为维护自身霸权地位，经常公然违反《联合国宪章》宗旨和国际法准则，倚仗超强军事实力，直接发动战争，制造分裂冲突，给世界带来动荡。
“冷战后，作为世界唯一超级大国，美国发动战争的门槛降低了。但美国发动的战争规模和战略意义都下降了，更多是‘世界警察’行动，如轰炸南联盟、两次海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争、叙利亚冲突等。”张家栋认为，美国在冷战后对外战争的真实意图有3点：一是为北约的生存寻找合法性和必要性；二是为美军寻找新的任务，锻炼和提升作战能力；三是用军事威慑手段来重塑国际秩序。
澳大利亚智库近日刊文称，“9·11”事件开创了美国“干涉主义”外交政策的新时代，它通过反恐的棱镜来处理全球挑战和美国国家利益。小布什时代，美国外交政策中最著名的是对阿富汗和伊拉克的军事干预，也包括其他反恐行动，这些行动构成了反恐战争和随之而来的“自由议程”，旨在解决“伊斯兰圣战”带来的结构性挑战和灾难。在2005年的第二次就职演说中，小布什的回应是制定一项外交政策议程，促进自由和民主在世界各地的传播，以打击“恐怖分子的仇恨意识形态”。然而，这被广泛批评为“枪杆子上的民主”。
在美军狂轰滥炸的背后，是美国持续高企的军费支出。瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所今年4月发布的2020年全球军费开支趋势报告显示，作为全球军费开支最大的国家，美国2020年军费比上年增长4.4%，为连续第三年增长，总额达到7780亿美元。美国在全球军费总支出中的占比为39％，高于前一年的38%。根据拜登政府向国会提交的2022财年预算方案，国防预算总额为7530亿美元，较2021年度增加1.7%。
“战争是把双刃剑。”倪峰分析，美国在战争中获益很大：美西战争让美国首次以世界军事强国的面目出现在国际舞台上；两次世界大战成就了美国的全球霸主地位。但是在对外战争中，美国过度扩张也导致国力衰弱，比如朝鲜战争、越南战争和阿富汗战争都对美国的国力造成实质性损耗。战争也给受害国带去严重的人道主义灾难，包括人员伤亡、设施破坏、生产停滞，尤其是造成大量无辜平民伤亡。战争还带来一系列复杂的社会问题，包括难民潮、社会动荡、生态危机、心理创伤等。
自命不凡：从“天定命运”到“美国例外”
“美国建国245年来，只有16年没打过仗。战争在美国国家发展过程中起到非常重要的作用。从某种程度上讲，战争是美国对外政策的推进器、助燃剂，为美国建立工业和军事霸权奠定了实力基础。”张腾军说。
“与其让别人称霸，不如自己为之。”这是美国哥伦比亚大学历史学家斯蒂芬·沃特海姆对美国不惜任何代价追求霸权的评价。
“美国对外战争深层次的原因是其根深蒂固的文化优越感。自建国以来，‘天定命运论’一直在主导美国。美国人将美国视为‘上帝之城’，将美国的领土扩张行为归因于上帝的旨意。这种带有浓厚宗教色彩的理论，为美国海外扩张披上了‘合法性’的外衣。”张腾军认为， “天定命运论”延伸出“美国例外论”，成为美国一系列对外政策的指导思想。长期以来，美国以“山巅之城”“上帝选民”自居，把“民主、自由、人权”等美式价值观鼓吹为至高无上的所谓“普世价值”，用美国的是非标准衡量其他国家，并认为美国有责任将其价值观推行到全球各地。
英裔美国思想家托马斯·潘恩早在1776年出版的小册子《常识》中就宣扬，美国“有能力重新开创世界”。二战期间，美国《时代》周刊创始人亨利·卢斯提出“美国世纪”的概念，称“美国的理想将传播到世界各地，把人们从野兽那个层次提升到赞美诗中所说的比天使略低的层次”。
在强大实力支撑下，“美国例外论”成为美国肆意践踏国际关系的“理论依据”。英国牛津大学2003年出版的《美国霸权与国际组织》一书概括说：“美国的多边合作，主要取决于美国国内在多大程度上认为，这些多边组织是促进美国目标有效达成的合适工具。”美国布鲁金斯学会高级研究员罗伯特·卡根在2012年出版的《美国缔造的世界》一书中也指出：“美国人说他们希望国际体系保持稳定，但他们常常是稳定的最大阻碍。他们赞扬国际法和国际制度的优点，随后又毫不犹豫地违反和无视它们。”
“9·11”事件发生后，反恐成为美国国家安全和对外政策的重心。此后，美国以冷战思维指导反恐战争，动辄以“国家安全”“捍卫自由”之名，按照双重标准在全球推行“美式反恐”，通过“反恐”划分不同阵营，强推他国政权更迭，把“反恐”当做清除异己的工具。
西班牙皇家埃尔卡诺研究所网站刊文称，苏联解体后，美国政府依据美国在世界上的主要统治地位采取了一项“大战略”，分为三种类型：霸权战略，主要目标是无限期地保持美国在国际体系中的优越地位；自由国际主义，通过多边机构以及促进民主和自由市场来保障美国在世界上的卓越地位；离岸平衡大战略，起源于现实的均势理论，根据该理论，美国不需要在整个国际体系中占主导地位，而是将一些负担转移给其他国家。历届美国政府对这项“大战略”的执行存在细微差别。由此，美国政府根据不同的安全风险作出不同类型的战略回应。该战略的基础是建立有利于美国价值和利益的国际秩序。
强大的军工产业是美国对外军事干预的主要推手。“在对外扩张中，美国的军队、政府和军火商已形成一个利益捆绑紧密的铁三角。”倪峰表示，上世纪50年代，美国总统艾森豪威尔当政时曾发出警告，要警惕美国军工利益集团。其实，通过发动对外战争，美国军工产业已经形成了一个利益链条。军火商为了利益，会游说政府对外发动战争。很多军工企业代理人已渗透到美国的各种机构，包括立法机构中。
战略调整：从战略收缩到大国博弈
“美国发动和参与的对外战争，严重破坏了国际秩序。二战以来，美国号称建立了一个以自由主义为基础的国际秩序，但这种国际秩序的维持，很大程度是以美国的单边干预作为主要特征的，并不是一个真正公正、合理、符合各国利益的秩序。从这个意义上说，美国的对外战争实际上破坏了自己主导建立的国际秩序。”张腾军分析，国际秩序要以各国普遍接受的规则为基础，通过平等协商对话来共同维护，以和平发展稳定为共同目标。但美国采取了“例外”的方式，绕开了现行的国际法，发动对外战争，严重破坏现有国际秩序。这种破坏很多时候是永久性的和难以恢复的。美国军事力量在海外的存在，就是对地区秩序和国际秩序的持续性威胁。由于其全球霸权地位，美国频繁对外军事干预带了个坏头，对其他国家起到不良示范作用。
从中东陆续撤军、积极布局印太战略、纠集盟友大搞联合军演……近年来，美国大幅调整对外政策，引发国际社会广泛关注。
西班牙皇家埃尔卡诺研究所网站刊文称，美国两党外交政策共识的破裂、对冷战后“大战略”越来越多的拒绝、日益加剧的政治两极化，以及美国人不愿意为维持美国在国际社会的领导地位而付出代价，使得关于美国在全世界的承诺与作用的辩论越来越多。目前美国国内的主流思想是制定一项战略，减少美国在海外的军事存在并调整它的利益，以便美国拥有至关重要利益的地区不会受到威胁。
谈及美国近几年全球战略调整的原因，张家栋表示，20多年来，美国发现在全球推行民主制度困难重重，多以失败告终，就想后退一步。此外，随着中国快速崛起，为维护自身的国际地位，美国从理想主义后退到现实主义，以应对所谓的大国挑战。因此，美国需要从战略的次要方向收缩力量，集中力量聚焦亚太地区的大国博弈中去。
“近年来，美国的全球战略调整对国际局势产生深远影响。”张腾军认为，一是严重的决策失误让战争受害国乱局更乱，如从阿富汗仓促撤军给地区局势和阿国内局势带来巨大隐患；二是奉行“美国优先”原则，战略收缩政策所带来的力量真空，使得全球和地区的安全威胁不减反增，热点问题更难管控；三是重返大国博弈，推行霸凌主义外交，显著升级了大国之间发生冲突的可能性，对全球的和平稳定造成严峻挑战。
张家栋则认为，美国战略调整给全球带来一些风险和挑战：一是随着中国加速崛起，美国试图把世界从全球一体化的进程重新分割到大国竞争的系统中来，这种战略方向转移加剧了冲突的风险；二是美国从阿富汗仓促撤军，在中东采取战略收缩政策，也给地区安全局势造成更多不确定性；三是美国和盟友在战略安全方面的合作会加强，但由于很难再像冷战时期那样为维持同盟体系而向盟友作出经济让步，双方在经贸领域的矛盾可能会加剧。最近，美国和英国合作，向澳大利亚提供核动力潜艇的建造技术，并因此要求澳废除与法国的常规动力潜艇建造计划。此举引起法国强烈抗议，甚至召回了法在美、澳两国的大使，这就体现了美国在安全政策和经济利益方面的矛盾性。
英国《卫报》发表社论称，在“9·11”事件中，美国从国内无休止的安宁美梦过渡到永远的战争噩梦。美国士兵从阿富汗撤离，美国与敌人的距离拉得更远了，但是，冲突仍在以其他方式继续着，在没有地面部队的情况下，无人机袭击比以往任何时候都更有可能夺走平民以及恐怖主义嫌疑人的生命。在其他国家充满不安全因素的情况下，美国和西方国家在国内也不可能独善其身。
来源：人民日报海外版
编辑：缪小兵
